同時，即便兩者通過會議和研究小組等方式緊密合作，組合中也缺乏了對行業深入理解的相關專家的力量。這方面需要與行業部門緊密合作，將理論研究結合行業現實來推進，同時充分考慮國情下平臺公司成功轉型的樣本和新專業化平臺的發展趨勢，以及公共服務監管和價格體系的構建，才能解決當前PPP面臨的兩大問題：(1)公共服務長期供給效率是否能提高; (2)PPP帶來的政府長期支出責任如何減輕。然而現在我們看到的情況，這種合力尚未能積極有效的出現。

說到這一點，筆者在近期翻閱過往資料中，發現在14年前由陳吉寧先生擔任系主任時在清華環境系所組建的清華大學水業政策研究中心所著力的水務行業制度和產業發展方面的研究，著力水價、專業平臺公司改制、特許經營和產業形態等方面的綜合性研究，很多成果到現在來看依然很有指導意義，而現在這類研究主體是多么的稀缺。

三、PPP在本源上難解地方政府融資之困

改革開放三十多年，是各種體系制度重新建立的重構期，其實各類專家批評我國制度的殘缺或“落后”之前，應首先需要充分尊重這一歷史事實，進步速度和客觀制約。從1994年的分稅制走向2008年以來嚴重依賴的“土地財政”，其中自有它內在的階段型合理性，也支撐了我國作為制造業大國所需要的基礎設施的大批量建設。

但是眾所周知，上述成功路徑發展到今天，已經出現了不少必須進行根本性調整的問題。而說到在PPP推進方面暴露的一些問題，也與推進時頂層研討設計滯后及決策數據積累不充分分析乏力等當前現狀有關。這些系統性問題，是僅僅從PPP的操作層面的各種規章“補丁”都無法根本上解決的。而這些系統性問題每一個都是巨大的研究任務，筆者也只能在本文中就其中選擇一二做個開篇的嘗試。

說到開篇提到的問題，即便政府購買服務買工程作為非法融資可以被清晰的制止，然而走PPP模式的政府購買類型的合理邊界在哪里?根據當前數據，幾乎70%的PPP項目都依賴于政府補貼，而收入完全依賴政府支付的達到了26%。這樣的PPP或者因為財政可承受能力所限而無法繼續進行，或者打開10%的限制，就很難說不會成為未來地方政府沉重的財政負擔，無論我們怎么努力去將“政府負債”的定義嚴格收窄。

在某些入門級的新聞報道上，我們還是可以看到“沒有錢的話可以PPP”這樣粗淺的邏輯，而現在我們還可以看到，所謂的金融創新，比如某些PPP基金，在50號文里已經被揪出來作為政府變相融資的手段之一。其實道理很簡單，無論PPP，還是依據PPP做的金融創新，在國情下本質上就是地方的融資通道(只不過最佳狀態是同時還能實現建設與運營的整體效率提升)，最多是“以時間換空間”的舉措，地方政府沒有合理的公共服務支出的進項來源則依然會是無以為繼。

在此先拋開地方政府融資的沖動和GDP考核的沉疴，這方面的論述也已比較充分。其實，無論PPP模式，還是走傳統公建公營模式，解決公共服務支出的長期進項來源都是屬于頂層設計的根本問題。在2008年“四萬億”催生下的投融資平臺模式，將分稅制之后地方政府事權財權不匹配后的進項來源綁定在了投融資平臺作為周轉器的土地銷售收入上，多年發展后，在很多縣市，土地收入占到了地方政府可支配收入的大頭。然而，這種方式快走到了盡頭，因為土地價格所帶來的房價已經背離了市場的基本規律(見圖2)。

四、公共服務的可持續性與當前地方政府脈沖式可支配收入體系的沖突

涉及公共服務的基礎設施投入巨大，但可持續的資金來源多年來一直處于模糊地帶。如水務行業來說，目前的水價往往僅能覆蓋運營費用(供水)或者廠區全成本(污水)，管網的投資部分依賴于政府前期投入，部分則打入土地開發成本最終在房價里包含。垃圾收費全國各市縣全年大約僅能收到寥寥幾十億，而每年累計的環衛支出則在300億元之巨。在各類市政基礎設施中，相對而言，燃氣的價格機制是基本到位的，無論是公建公營公司(比如北京燃氣)，抑或特許經營公司(比如中華煤氣和新奧燃氣)，都是茁壯成長，甚至已經具備了“私有化”的基礎(基于國情，不應把私有化簡單認為是民營資本控制)，完備的價格機制在里面發揮了作用，也保證了行業的健康發展。

燃氣作為改善生活的一種新的公共服務產品出現在改革開放以來的中期階段，未受到公益性的羈絆，這是公共服務行業較少的特例。大部分的公益性行業則沒有那么幸運。1994年分稅制改革以來，地方政府的收入主要依靠的是地方稅種和共享稅種收入為主體的一般公共財政預算收入，以及以土地出讓金收入為主體的政府性基金收入。而我們的公益性基礎設施投入的回收，從本質上來看主要來自以下幾類資金來源或者其組合：

(1)地方稅收之央地分成后收入;

(2)中央財政轉移支付;

(3)地方土地銷售收入;

(4)使用者付費為原則(受益者付費或者污染者付費)的公共事業價費。

在價格機制不到位的領域，第4項的收入往往占該行業的總體支出比例較低，需要通過或者在歷史上已經通過前三項進行彌補。考慮到這種情況普遍存在，筆者認為對PPP或者專業平臺公司，乃至相關產業的發展都會帶來如下問題：

(1)無論是中央財政轉移支付還是地方土地收入，都具備“脈沖式”波動和無法長期估算的特征，本質上無法做到準確的長期財政可承受力評價;

(2)對于PPP或者公共服務類的企業，不可避免地高度依賴隱性的“財政擔保”，企業和產業的發展受到極大的制約;

(3)政府本質上不產生任何收入，因此除了地方政府的土地出讓金收入外，公共服務的長期費用來源總體而言無非是來自稅和價費兩種，從受益者付費或者污染者付費的角度衡量，通過土地或者稅收方式對公共服務進行成本分攤在公平性上均會有所缺失。即便同樣需要財稅補貼，與在西方成熟的財稅體系中房產稅(按其住宅占用的面積)攤銷部分當地市政公共費用的做法相比，國內通過第1-3項的方式來分攤公共服務支出的公平合理性與之相比則更有差距，而房產稅的實施在我國卻還有一段路要走。

五、財稅體系和央地事權、財權分配面臨調整

改革開放以來，中國城鎮化飛速發展，面臨基礎設施投資需求的暴增，地方政府面臨的融資需求也是隨促進GDP增長而高速增長，不少成本被消化到城市擴張的土地銷售收入中。然而有得有失，我們學習香港的地價模式在城鎮化增長的中前期階段有著特殊的國情優勢，卻又與房產稅系統天然沖突，可持續的市政公共服務收入來源缺了一條腿。但是當房價和城市擴張逐步放緩的趨勢下，經濟周期性下滑、結構性拐點、供給側改革(包括財稅改革、營改增)三重交匯，無疑將給地方政府帶來“短期面對減收、長期需要重建”的地方財政效應。地方政府財稅體系面臨著巨大的壓力，與此同時，類似新環保法及“水十條”等法規文件所體現的，都表現了中央在強化地方事權支出責任，地方財政職能從“越位”“缺位”向“歸位”發展轉變。此消彼長，地方財政所面臨的壓力變得空前巨大。2015年，地方本級財政收入82983億元，增長9.4%。而地方本級財政支出150219億元，增長16.3%，收支差額為67236億元。2016年，2016年，地方一般公共預算本級收入87195億元，地方一般公共預算支出160437億元，差距進一步拉大到73242億元，該差距上升幅度達到9%，央地財權事權錯配的局面進一步惡化。

各種壓力趨勢下，改革的方向自然會調轉回來去重新看待事權分配對應的央地財權的分配問題，因為1994年分稅制的理由——“集中力量辦大事”的背景條件已經開始有了明顯的變化。簡單而言，造成中央、地方財權事權錯配現象產生的原因主要是四個：第一，與經濟發展密切相關的增長性強的稅種大都屬于中央稅或者中央占較大比例的共享稅，第二，中央轉移支付本身透明性和長期穩定性不足，地方政府無法可規劃地自由支配;第三共有事權本身劃分并不清晰;第四，央地財權事權分配并未法制化規范化，“中央點菜、地方買單”的現象年年都有發生。

十八屆三中全會啟動了很多對國家治理根本問題的改革，PPP只是其中一元，目標是構建未來國家治理體系和治理能力現代化的新一輪財稅體系改革被啟動。而在過渡期間，財政部也推行了一系列措施來緩解地方收支不平衡的問題，包括推行PPP改革、推進存量債務置換降低地方政府債務成本、發行地方債、允許財政赤字的擴大等措施來用時間換空間，也包括“營改增”過程中存量改革的稅收分配向地方傾斜。

2016年8月，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發〔2016〕49號)發布，很遺憾，在整個PPP研究圈，這個文件完全被忽視了。而筆者看來，這個文件后續的落地安排，也許比PPP條例的出臺，對整個公用事業行業(包括專業平臺和社會資本兩類產業主體承接方)的影響更加深遠。

通讀來看，該文件的綱領性作用很強，從指導思想中可以看到，正如筆者開篇所寫，財稅體制的改革恰恰是以提升公共服務的供給效率為核心，這也決定了PPP與之高度關聯的屬性：“科學合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，形成中央領導、合理授權、依法規范、運轉高效的財政事權和支出責任劃分模式，落實基本公共服務提供責任，提高基本公共服務供給效率，促進各級政府更好履職盡責。”而在總體要求和劃分原則上，市場化(注意：筆者一直堅持，市場化應包括PPP市場化和專業運營平臺公司現代企業化兩個方向并存)、效率提升和權責利匹配等方面都對之前所存在的問題有所針對，具有清晰科學的指導意義。

目前根據文件要求的進度，要在2017-2018年在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。而這幾個方面，尤其后兩者恰恰是PPP吸引投資的前兩位，可見49號文件對PPP未來將帶來的影響。E20數據中心根據自己的分類系統重新整理了財政部的PPP數據庫，以下可以看到地方政府在環保投入上巨大的資金要求。

編輯：程彩云