“按效付費的績效指標(biāo)是我們能不能把一個傳統(tǒng)的碎片化的管理方式，注重建設(shè)、注重初期的資本投入方式變成注重整個全生命周期管理、注重最終的治理效果的一個思路變化的核心關(guān)鍵。”濟(jì)邦咨詢公司董事長張燎在“2016（第十四屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上說道，但按效付費究竟能不能做到？就此問題，張燎以那考河項目，進(jìn)行了經(jīng)驗分享與總結(jié)。

以下內(nèi)容根據(jù)嘉賓現(xiàn)場發(fā)言速記整理，未經(jīng)本人審核：

E20環(huán)境平臺之前給我一個題目，講環(huán)境績效合同的關(guān)鍵要素，我覺得要說一個關(guān)鍵因素，可能就是按效付費。我們之前做了一個參考文本和編輯指南，當(dāng)時的措辭我還做了一些建議。總體思想是說，編制指南和參考文本，一定要記住是參考，不要把它當(dāng)成標(biāo)準(zhǔn)文本，因為環(huán)境服務(wù)的子行業(yè)領(lǐng)域、處理工藝指標(biāo)、投融資模式的差異、付費機(jī)制差異，使得每個環(huán)境績效服務(wù)合同在共同基礎(chǔ)上仍有很大的區(qū)別和不同。

為什么需要實行按效付費？

PPP有三種付費方式。對于環(huán)境項目來說，絕大部分環(huán)境治理項目，都沒有收費機(jī)制，沒有向終端用戶的收費機(jī)制。財政文里面提到的三種政府付費變成為數(shù)不多的一個選擇。土地問題解決以后，收費模式可能更加多樣化，目前環(huán)境治理項目付費方式是政府付費。

環(huán)境治理項目如果按照環(huán)境綜合服務(wù)理念做，與過去政府的自建自營到底有什么區(qū)別？

上面這張圖做出了對比。圖左邊這側(cè)描述政府傳統(tǒng)的采購環(huán)境服務(wù)的方式，就是所謂的碎片化的管理，設(shè)計、投融資、施工和后面的運營維護(hù)。最可怕的是最終的效果沒有人負(fù)責(zé)，每各環(huán)節(jié)都能找出免責(zé)或者減責(zé)的理由。

南寧市長說花100多億建水城，效果并不明顯，這種情況比比皆是：大量的環(huán)保投入，沉淀的資金，消耗了的投資，但是最終的效果卻不好，這是我們做環(huán)保人的恥辱。我們能不能在管理制度上、在機(jī)制上有一個創(chuàng)新和改進(jìn)：實行環(huán)境綜合服務(wù)加上合理的風(fēng)險分擔(dān)和按效付費？我認(rèn)為這種方式有可能會在效果上取得新的突破，這就是環(huán)境綜合服務(wù)按效付費的基本途徑。

如何做到這一點？要改變碎片化的環(huán)境治理的服務(wù)的流程，把它變成PPP或者說環(huán)境綜合服務(wù)這一類的全生命周期管理的綜合服務(wù)。但這種服務(wù)，我們會遇到四大難題。

環(huán)境綜合服務(wù)的四大難題：以黑臭水體治理為例

第一個難點：污染源控制難度大，政府/治理單位之間的責(zé)任邊界劃分難。政府和企業(yè)在環(huán)境污染責(zé)任的邊界管理方面會碰到難題，面源的污染，內(nèi)源的污染，外源的污染歷史追溯等等。使得界定雙方責(zé)任會有很大的挑戰(zhàn)。

第二個難點：環(huán)境治理技術(shù)多樣化。工藝路線種類多，但在中國大規(guī)模實踐的經(jīng)驗少，技術(shù)風(fēng)險大。

第三個難點：產(chǎn)出績效標(biāo)準(zhǔn)難設(shè)。過去沒有經(jīng)驗，現(xiàn)在在摸索。尤其是考慮建設(shè)成本、運營成本和融資風(fēng)險溢價的全周期完全成本與績效指標(biāo)的非線性關(guān)系，成如何反映到我們識別出來的產(chǎn)業(yè)績效里面去，盯住這些指標(biāo)反映治理效果，對我們來說可能也是一個挑戰(zhàn)。

第四個難點：市場處于發(fā)育初期。具備能夠集投融資、技術(shù)還有整合設(shè)計、運營服務(wù)在一起的一種綜合性的環(huán)境服務(wù)商，數(shù)量還不多。

按效付費的三個基本邏輯

環(huán)境服務(wù)按效付費的基本邏輯是什么？

三個步驟：環(huán)境治理投入、治理效果的產(chǎn)出以及按照治理效果給它付費。

首先是環(huán)境治理投入。環(huán)境治理如何投入這些要素？環(huán)境服務(wù)商把它整合起來，并不是非常熟悉，我們需要如何熟練的進(jìn)行項目全生命周期的整合和管理，更重要的是環(huán)境治理效果的識別上。

其次是治理效果的產(chǎn)出。在PPP里面有一個很重要的詞，就是產(chǎn)出說明。產(chǎn)出說明跟工程建設(shè)投資、造價、跟硬件的投入相關(guān)，很多綜合環(huán)境服務(wù)的項目里面，治理效果說明沒有做好。效果出來以后，還要監(jiān)測、檢測，這個過程現(xiàn)在還比較欠缺。

最后如何按照產(chǎn)出的治理效果為他付費。如何付費，付費的對象和前面的指標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系，也是做這類項目中，項目結(jié)構(gòu)設(shè)計或者說技術(shù)設(shè)計中非常關(guān)鍵的一點。

總體來看，按效付費的績效指標(biāo)是我們能不能把一個傳統(tǒng)的碎片化的管理方式，注重建設(shè)，注重初期的資本投入方式，變成注重整個全生命周期管理，注重最終的治理效果的一個思路的變化的核心關(guān)鍵。

指標(biāo)的設(shè)定并不是越多越好，太多的指標(biāo)意味監(jiān)管成本太高。績效指標(biāo)一定要考慮資本投入、運營投入和技術(shù)整合的價值和投入量。指標(biāo)當(dāng)中達(dá)到利潤回收，甚至可以獲得更多的邊際利潤，如果達(dá)不到的話，就可能會虧的一塌糊涂。

案例分享：那考河項目的經(jīng)驗與啟示

那考河項目初步估算總投資10.01億元，是典型的ppp項目。政府通過競爭性的程序選擇社會資本簽訂PPP合同，合同里面的服務(wù)協(xié)議就是典型的環(huán)境績效服務(wù)合同，合同的核心就是績效指標(biāo)。

項目合同結(jié)構(gòu)

那考河項目績效指標(biāo)的設(shè)定為，按照項目協(xié)議約定，本項目最終制定了包括水質(zhì)、水量、防洪標(biāo)準(zhǔn)三大類績效指標(biāo)，針對各項運營類維護(hù)工作和監(jiān)控斷面，共設(shè)置了103項考核指標(biāo)。

按效付費環(huán)節(jié)，是按項目協(xié)議約定，政府每季度按照當(dāng)前績效考核結(jié)果向項目公司支付一次流域治理服務(wù)費，若部分指標(biāo)未完成全達(dá)標(biāo)，應(yīng)依據(jù)項目協(xié)議約定和扣款。

那考河項目正在進(jìn)行中，進(jìn)展很快。總體來說，政府對這個項目非常滿意，他們認(rèn)為通過綜合環(huán)境服務(wù)，按效果付費，把整個項目的全生命周期的管理、責(zé)任，通過合同的方式移交給社會資本。使得投資的多少、效果沒人負(fù)責(zé)等局面，發(fā)生革命性變化，以體現(xiàn)環(huán)境服務(wù)按效付費的核心關(guān)鍵。

編輯：陳丹丹