如何做好新形勢下的環境保護工作，環保有關部門在組織類似于頭腦風暴的環境保護大討論活動，積極動員大家解放思想、突破陳規、群策群力、為環境保護獻計獻策。環保部科技標準司副司長胥樹凡認為，導致環境問題的日益凸顯的原因除了科技發展跟不上需要、經濟結構和布局不合理、發展方式粗放以及環境的承載力等因素等因素外，環境管理沒有到位才是問題的關鍵。他從環境管理中的問題出發，分析了問題產生的原因，以及環境管理改革的基本方向和路徑，并在實施層面提出了自己的看法和建議。下文為胥樹凡司長的思考分享，供讀者學習和參考。

一、環境管理中的6個問題

在我看來，造成當前中國環境保護問題日益嚴峻的主要原因，除了科技發展跟不上需要、經濟結構和布局不合理、發展方式粗放、在發展觀念上重發展輕環保、發展速度超越自然資源和環境的承載力以外，更多的是我們在環境管理上沒有做到位造成的，雖然我們提了很多領先世界水平的環境保護先進理念和口號，但是在具體落實上卻是大打折扣，沒有很好的貫徹執行，很多東西流于形式，沒有產生預期的實際效果，或者說雖然付出了很大的努力，也產生了實際的效果，但事半功倍，與投入的大量人力物力財力相比不成比例，投入產出比并不是很高。因此，老的環境問題長期得不到及時有效的徹底解決，新的環境問題又不斷出現，于是各種問題日積月累，導致我國環境保護的形勢和任務越來越艱巨復雜，我們今天便面臨了十分嚴峻的環境污染局面，成為制約國家可持續發展的一個巨大瓶頸。

當前我國環境保護面臨著方方面的問題，三言兩語也說不清，其他方面的問題我暫且不談，因為，在這些眾多的問題當中，環境管理在環境保護中起著提綱契領、綱舉目張的重要作用，因此這里只把討論的焦點聚焦在環境管理方面的問題上來討論。

一是沒有把環境治理和環境質量結合起來考慮，只注重污染減排任務的完成，而沒有注重與環境質量的改善相關聯；雖然早就發現了這個存在的問題，也曾提出要進行戰略性的轉變，但是沒有采取實質性的措施，及時把環境管理的重點從單純的以污染減排為目標轉移到以環境質量改善為目標上來，導致了環境管理和環境質量的脫節，環境治理和環境質量改善兩張皮。

二是只在法律的層面提出來統一管理和部門分工負責的環境保護管理體制，但是沒有在法律層面真正確立和在實踐層面真正形成統一管理和部門分工負責的環境保護管理體制，絕大部分環境監督管理權都在環保部門，行業管理部門和地方政府沒有法定的具體的分工負責的環境監督管理權和相應的具體責任，導致環保部門和各行業部門之間、中央政府和地方政府之間體制不順，職責不清，交叉混亂，責權分離，責權不匹配，相互扯皮，各自環境保護的法律權力責任不能有效行使和真正落實，沒有真正形成環保部門與個行業管理部門以及地方政府之間權利清晰、責任明確、分工負責、協調合作，共同發揮作用的環境保護管理體制和機制，環境監督管理只能依靠環保部門一家單打獨斗。

三是各級政府對本轄區環境質量負責的法定責任，缺乏監督制約機制和檢查考核機制，沒有真正落到實處，這么多年來既沒有對哪級政府履行對本轄區環境質量負責的法律責任具體的檢查考核措施，也沒有哪一級政府或者領導人因本轄區環境質量惡化受到責任追究，由于沒有落實政府環境質量責任，也就沒有相應的行動，或者行動不力，或者是有形（式）而不動。

四是環境保護的管理制度眾多，但是這些制度之間各自為陣，沒有形成相互促進的整體合力，為保護和改善發揮應有的作用，而且眾多的制度和要求也讓企業無所適從，窮于應付，再加上環境執法不嚴，因此，這些制度實施的效力就大打折扣。

五是在環境管理方式和手段上比較粗放，籠統的原則要求多，具體可行的措施少，管制多，服務少，從政府部門自己管制的角度考慮問題多，從企業實施的角度考慮問題少，就事論事多，系統考慮少，限制手段多，激勵手段少，與企業武斷對抗多，與企業合作商量少，相互之間都采取敵視和防范的態度，沒有在政府部門和企業之間形成一個良好的環境保護合作協商以及互動的機制。

六是過度依賴了政府在環境保護方面的管制作用，而沒有充分調動和運用民間對環境保護的監督促進的作用，環境保護法成了環保部門法，只集權沒有適度分權，把環境保護監督管理權基本上集中于環境保護部門，只依靠環保部門一家正規軍團的防御戰陣地戰攻堅戰，單打獨斗，其他行業部門以及民間力量發揮作用受到限制，沒有形成全民參與的環境保護人民戰爭的局面。這一系列問題就導致我們環境保護的管理任務越來越多、責任越來越重，難度和壓力越來越大，管理風險越來越高，成天陷入具體事務中，窮于應付，而效率卻越來越低，效果也越來越差，這種狀況按照常規的說法叫住費力不討好，經常處于被社會輿論指責的風口浪尖地位。

二、產生環境管理問題的四個原因

產生這些問題大致有以下幾個方面的原因：

第一是中國社會普遍存在的GDP崇拜和急功近利急于求成的思想觀念，從官員到個人，從政府到民間，都只追求短期經濟效應，忽視環境和資源具有長遠效應的問題，忽視解決環境問題改善環境質量的艱巨性復雜性長期性持續性，完成污染減排任務短時間可以看見政績，而改善環境質量短時間看不見政績，因此，從上到下長期把環境管理的重點放在污染減排總量任務的完成上，而不注重污染物總量減排任務完成與環境質量改善是否存在關聯關系，也不注重對各級政府環境質量改善情況的考核，結果造成總量減排任務年年完成，而環境質量日趨惡化。

第二是我國立法帶有很大的部門立法色彩，環境保護立法也不例外，現行環保法沒有從國家的層面，從全民參與環境保護的角度來立法，把環保法搞成了環保部門法，通篇都是在為環保部門授權，很少為其他行業部門和地方政府授權，雖然也提出了實行統一監督管理和部門分工負責監督管理、地方政府分級分部門負責監督管理的環境管理體制，但實際上這一體制只是原則提出，沒有具體化和細化，特別是對“地方政府對本轄區環境質量負責”這一法律規定，沒有具體化的權利和責任規定，也沒有建立相應的監督考核措施，致使“地方政府對本轄區環境質量負責”這一法律規定落空，基本上流于形式。

第三是傳統的政府管理思想是以為管的越多越全，就權力越大越有權威就越能管住，因此，大家都拼命爭權，擴大自己的權利范圍。再加上環境保護部門與其他綜合經濟管理部門比較起來，是后建立的部門，屬于小字輩，因此，總以為權力越大就越好，便于管理。權力越多，管理制度就越多，而制度多又沒有進行制度間協調性互相促進的頂層設計，導致了環境保護管理制度很多，協調性卻很差的局面。而且權力越集中管事越多，管好管住的客觀條件和資源又不具備，結果是管不了也管不好，還面臨巨大的行政不作為的責任風險。

第四是受經濟發展階段和習慣思維的影響，我們長期習慣于經濟粗放型發展，環保也粗放型管理，一些制度設計只是從管理者自己的需要和方便來管理，缺乏依法行政依法執法的觀念，沒有真正體現法律面前人人平等的原則，面對地方政府的行政權力有為難思想，只注重對企業的環境監督管理，輕對各級政府履行法定環境保護責任的監管，忽視了中國的特殊國情，即政府對區域經濟的發展、結構和布局，發揮作重要的作用，因此，政府對環境保護也有重大的影響和責任。做好政府履行環境保護法定職責的監管，意義尤其重大，政府的環境保護行為對社會的環境保護行為有決定性的影響，但這正是我們疏忽了的重點。另外在環境監管上，只以單一的污染物排放標準為環境管理的唯一法律依據和執行要求，沒有把所在區域的環境容量和環境質量改善，也作為環境監管的法律依據和管理的必要要求，只考核排放濃度達標，而不考核排放總量、環境容量和環境質量達標，這些都是環境管理粗放思維的結果。

三、環境管理改革的方向和路徑

針對上面所述存在的問題和產生問題的原因，究竟該如何解決呢？我想還是套用一句俗話，即以問題為導向，也就是針對存在的問題和產生問題的原因，來討論解決問題的思路和辦法。

環境管理改革的基本方向和路徑是：

一是環境管理必須由現行的單純以完成污染減排任務為目標轉變成為以控制環境容量和改善環境質量為目標，建立全國環境質量逐級考核制度，通過環境質量考核引領政府和企業履行保護環境的責任，建立提高環境質量的價值取向。對環境質量改善負有法律責任的行業管理部門和地方各級黨委政府，要重點考核其所在轄區環境質量的改善情況；對治理污染保護環境負有法律責任的企業，在考核是否排放達標的同時，還要重點考核其排污許可總量的完成情況；對地方黨委政府的環境質量考核結果報送上一級黨委政府，并向全社會公布，對沒有履行法定職責和完成污染減排任務的黨委政府接受上級黨政部門和同級人大的監督和問責；對企業違法超標排污和超總量排污的，接受法定環境管理部門的監督和問責。各級黨委政府和企業，同時接受社會公眾的監督。

二是從法律層面和實施層面，全面完善和具體化“統一監督與部門分工負責的環境監督管理體制和機制”，原則是把環境保護統一監督管理部門和分工負責管理部門的職責分開，把環境保護的責任和環境保護的監督分開，把中央環保部門和地方環保部門的職責分開，把行業部門和地方政府的環境保護職責分開，把地方各級政府的環境保護職責分開。具體做法是，負有環境統一監督管理職責的各級環境保護部門實行垂直管理體制，只負責環境保護的宏觀監督管理，目前已有的具體的環境監督管理職責全部精簡，分權到個行業管理部門和各級地方政府，由他們全權負責監督管理；對于國家環境保護部門，統一監督管理環境保護的職責：一是依法統一制定環境保護有關的制度規章規范標準要求，二是通過第三方考核體系，依法對各行業管理部門和省級黨委政府履行對本行業本轄區環境質量負責的法律責任的情況、貫徹落實國家各項環境管理制度規章規范標準要求的情況、環境質量改善的情況進行考核，提出考核報告，提交全國人大和國務院，并向全社會公布；對于地方各級環境保護部門的主要職責：就是依法逐級對下一級黨委政府、以及分管的行業管理部門，履行對本轄區環境質量負責的法律責任的情況、貫徹落實國家各項環境管理制度規章規范標準要求的情況、環境質量改善的情況進行監督考核，提出考核報告，提交同級人大和上級黨委政府，并向全社會公布。

按環保法規定，對環境保護監督管理負有分工負責法律責任的各行業管理部門和地方各級黨委政府，其主要職責應該定位在依法對所屬行業和本轄區的環境保護污染治理履行具體的監督管理職責。行業管理部門分工負責環境保護的范圍是：與環境保護相關的區域經濟布局、經濟結構調整優化、環境資源合理配置、環境保護規劃的編制和環境保護項目及資金的安排，全權由經濟綜合管理部門負責；城市環境保護由住房城鄉建設管理部門全權負責監督管理，全國跨流域水環境保護由水利管理部門全權負責監督管理，地質環境保護由國土資源管理部門全權負責監督管理，工業企業環境保護由工信管理部門全權負責監督管理，海洋環境保護由海洋管理部門全權負責監督管理，農業環境保護由農業管理部門全權負責監督管理，林業既生態環境保護由林業管理部門全權負責監督管理；地方各級黨委政府按照行政區域劃分對本轄區環境保護全權負責監督管理，具體的環境保護監管職權是：依法制定實施國家環境保護法律、制度、規章、規范、標準、要求的實施細則或行動方案，組織本行業或本地區環境保護規劃和計劃，組織產業經濟布局和產業結構調整優化，安排落實環境保護資金，具體實施環境保護重大工程技術措施和行政管制措施，監督相關方執行環境保護的相關制度規范標準要求，具體行使環境保護監督執法權，依法處罰各種環境違法違規行為，對本轄區的環境質量改善負責。 

按照上述思路和布局，就可以真正形成環境保護部門的統一管理和行業管理部門分工負責以及地方政府分級管理的環境管理體制，把各自的權利和責任具體化明確化規范化，各司其職，各負其責，相互配合，形成合力，真正促進環境質量的改善。

三是進行環境保護制度的頂層設計，整合現行的各項環境保護管理制度，該取消的取消，該加強的加強，對保留的各項環境保護制度進行合理有機的調整和組合，形成所有的環境管理制度都圍繞最大限度地減少污染物排放、促進環境質量改善這個總目標發揮相互的有機關聯作用。具體改革整合的路徑是：

在環評制度方面：總體目標是（1）把現行的以污染物排放標準為基礎，以實現排污達標為目標的環評，改為以環境容量為基礎，以實現環境質量標準為目標的環評，通過環評確定企業排污總量；（2）以環評確定的排污總量作為依據向企業發放排污許可證，通過排放標準和排污許可證對企業實施排污濃度管理和排污總量管理，從而改變現行的單純以達到排放標準為目標的排污濃度控制的管理方式，實現排污濃度控制和排污總量控制相結合；具體路徑是：1 、改革當前項目環境影響評價由環保行政部門大包大攬全權負責的做法，取消環評單位資質審批、環評報告書審批、環評竣工驗收審批，政府部門只負責規劃環評和戰略環評，誰做規劃誰編制戰略，就有誰負責規劃環評和戰略環評；把項目環境影響評價的責任完全轉移到項目單位，由他們自己對自己環評報告的內容和質量負責任，環保部門只需要制定環境影響報告書的編寫規范，提出報告編寫的原則、內容（包括排放目標、采取措施、如何實施、績效考核、承擔責任等），以及當地政府、環保部門、行業管理部門和社會公眾參與環評報告的協商機制、環評報告實施情況的評估和信息公開的要求就可以了。2 、建立環境影響評價報告的社會公眾參與協商制度和機制，即項目單位提出環評報告后，由當地政府、環保部門、行業管理部門和社區公眾代表、項目單位五方共同對環評報告內容進行協商，當地政府根據本地經濟結構和合理布局的整體規劃要求，對項目環評報告提出意見，環保部門按照該區域環境功能區的質量要求和環境容量的可承載量，以及當地對經濟發展的預留環境容量空間的要求，對其污染物排放總量提出要求，行業管理部門根據行業環境保護管理的要求對項目環評報告提出意見，社區公眾代表根據保護自己環境權益的需要，提出相應的環境保護訴求，大家共同與編制項目環評報告書的項目單位進行協商，要求對環評報告進行修改完善，直至達到當地政府、環保部門、行業管理部門和社區公眾代表的要求，各方協商一致，項目環評報告方能通過，各方協商不能一致的，項目環評報告不能通過，由項目單位自己負責。3、經各方協商達成一致通過的環評報告書，由項目單位向社會全面公開其內容，作為項目單位在項目實施過程中對政府和社會在履行環境保護責任方面的公開承諾，環保部門以項目環評報告書確定的排放總量，作為該項目環境保護管理的依據和目標，向項目單位下達排污許可證，并嚴格按此進行監管。行業管理部門也依據自己的職責對項目環評報告內容的實施進行監管，當地社區公眾也按照項目環評報告書的承諾要求，監督項目單位做好環境保護工作，履行自己的環境保護責任。這樣就可以實現“一廠一標”的環境管理，把環境容量和質量管理與項目環境影響評價結合起來，把項目環境影響評價和排污許可證管理結合起來，把環境監督管理與環境質量改善結合起來，避免環境管理與環境質量管理脫節，形成兩張皮的現象。

在環境標準實施方面：（1）在污染物排放標準實施上，要改變目前不分不同區域的環境污染程度、環境容量大小、環境質量好壞的具體情況，全國一刀切都統一執行同樣的污染物排放標準，用一個標準包打天下的粗放型管理做法；要重新定義污染物排放標準的作用和意義，即污染物排放標準僅僅是判斷排放濃度是否合法的底線之一，是不可逾越的基本紅線，超標排污要受到法律的處罰。但這并不是執法的唯一的依據，也不是環境質量目標管理的依據。從理論上和法理上說，一個企業達標排放雖然是合法排污，但并不意味著在時間上和空間上，就可以隨意在任何地方排污，當不符合區域環境質量管理目標的要求，或者超出區域的環境容量管理要求時，企業當然不可以在沒有環境容量、或者環境質量目標不允許的該區域排污，只能到有環境容量、或者環境質量目標允許的區域去排污，這樣的環境管理思路和方法已經用在機動車的大氣污染物排放管理上，部分城市實行了機動車限購和單雙日機動車限行的制度。因此，企業的排污既要滿足排放濃度合法，還要滿足排放總量合法，按照這樣的思路來設計環境監管制度和目標，就可以把這兩者結合起來，即企業排污既要符合污染物排放標準對排放濃度的合法性要求，還要符合環境質量和環境容量管理目標對排放總量合法性要求。

（2）在判斷是否達標的檢測和判斷評價上，要改變目前這種粗放不科學不規范的檢測和判斷評價方法，對如何判斷和評價排放濃度達標和排放總量達標，是一個非常嚴肅的環境執法問題，隨著環境執法的加嚴，違法處罰力度的增加，判斷環境違法方法的科學性公正性會受到企業的高度關注，目前這種粗放的判斷評價方法會受到社會強烈詬病，甚至最終會直接影響環境執法。因此，環保部門應為今后的環境達標監督執法、政府改善環境質量的考核、政府購買環境公共服務、污染第三方治理績效考核、環境風險評價和環境健康風險評價等，做好環境檢測評價制度和體制機制方面個建設，為這些新的制度實施創造基礎條件。具體路徑是：一是要全面推進環境檢測社會化專業化市場化，對社會化檢測機構不設置任何入門門檻，不搞任何備案認證認可或者資質審批，立足于只管事不管機構和人，重點要制定環境監測機構的規范和監測數據的質量要求，建立事中和事后的監管機制和退出機制，為形成社會化專業化的環境監測服務體系創造條件；二是在環境排放達標判斷評價方法方面，要制定具體的檢測和判斷評價方法，由第三方的社會化環境檢測專業機構實施，為環保部門環境執法提供監測和判斷評價意見，要充分明確第三方環境檢測專業機構對檢測數據和評價結果負法律責任，瀆職失職的負經濟責任，故意篡改數據弄虛作假的負刑事責任。以體現環境執法的嚴肅性科學性客觀性公正性。

在環境監管執法方面：建立超濃度排污實行罰款、超總量排污實行征收環境稅的制度；具體路徑是：對排放濃度超出排放標準要求的，屬于違法排污，應按環境保護法的相關規定，實行按日計罰的處罰措施處以罰款，超標倍數越高，罰款基數也隨之提高；對排污量超出排污許可總量要求的，在排污許可總量基數以內的部分，屬于合法排污，按基本的基數征收環境稅；對超出排污許可總量基數的部分，屬于違法排污，按照超出總量的不同倍數分別加倍征收環境稅，對低于排污許可總量基數的部分，屬于超量減排，應給予鼓勵，按低于排污總量基數的百分比減量征收環境稅；另外，盡快建立和完善排污交易制度和交易機構和體系，超量減排的部分可以進行排污權交易，讓減排做的最好的企業得到經濟上的實惠。這樣可以最大限度地激勵企業不僅僅是滿足排放濃度勉強達標，而是盡可能地做到最低濃度和總量排放。

在生態補償方面：生態補償制度試點了很多年，已經積累了一些經驗，但目前還沒有在全國全面實施，國家應該盡快出臺指導性文件，安排部署和推行這項制度，基本路徑應該是：對于跨行政區域間的生態補償制度，由上一級政府制定生態補償的制度和實施辦法，補償雙方的權利責任義務，考核標準和辦法，轉移支付的形式，保障實施的措施等；通過這項制度的實行，可以調動區域間的資源環境合理利用和保護的積極性，促進環境質量的改善和提高。

四、如何實施

通過上面制度的整合和完善，可以實現各項制度的實施都圍繞減少污染滿足環境容量和環境質量目標而發揮作用。但是按照依法治國、依法行政的要求，這些制度的實施，必須納入到環境保護法律條文才能實現。鑒于我國現行環境保護法在去年修改的時候，沒有對本文涉及的內容進行總體設計，還是在原有環境管理體制機制和制度上的補充與完善，不能解決現行環境管理體制機制和制度上的缺陷。為此，建議結合國家深化政府行政體制改革的要求，啟動對環境保護法的修改，納入新的環境管理體制機制和制度的內容，為建立和實施新的環境管理體制機制和制度提供法律保障。如果修改環境保護法有困難，也可以考慮全國人大常委會發布環境保護法的個別條款修改單，來實現建立和實施新的環境管理體制機制和制度的目標。

編輯：任萌萌