2015年5月22日，國務(wù)院辦公廳向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]42號）（下稱“《國辦發(fā)42號文》”），全文共六條二十五款內(nèi)容，是繼《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（下稱“《國發(fā)60號文》”）專章論述政府和社會資本合作模式（下稱“PPP模式”）以來，國內(nèi)首次從國務(wù)院層面，以轉(zhuǎn)發(fā)部委行文件的形式，為PPP模式的重大意義背書，為其核心理念及原則定調(diào)，為其在公共產(chǎn)業(yè)與服務(wù)領(lǐng)域的全面推廣與落地鼓與呼！對于一個長期以來僅為特定領(lǐng)域、特定行業(yè)、特定機構(gòu)所熟知的項目發(fā)展模式而言，《國辦發(fā)42號文》所賦予PPP模式的，不僅僅是高規(guī)格的聚焦與關(guān)注，更是對PPP模式在“犀利新政”當(dāng)中所能發(fā)揮的關(guān)鍵作用的要求與期待。

以下，本文擬結(jié)合自2014年啟動的PPP大潮的若干特點，對《國辦發(fā)42號文》展開評述，以期更好地理解這一文件的重要意義及其對當(dāng)前PPP模式實施的深刻影響。

一、 PPP(Public-Private-Partnership)實質(zhì)上應(yīng)被理解為PPPP-PP (Public-Private-Partnership-Provision-Politics-People)

借用清華大學(xué)王守清教授提出的觀點（PPP還應(yīng)考慮公眾和政治兩方面的因素），筆者認(rèn)為，中國式的PPP不應(yīng)僅限于表面的公私合作，還應(yīng)在PPP項目的全生命周期當(dāng)中重點關(guān)注公共產(chǎn)品或服務(wù)的實際供給情況（Provision，即績效評價與考核），并賦予產(chǎn)品或服務(wù)的受眾（People）以充分的知情權(quán)，在政治因素（Politics，包含國家治理現(xiàn)代化、投融資體制改革、重大利益協(xié)調(diào)等）合理可控的前提下，最大程度地確保社會大眾（People）的利益與福祉。

比此前的《國發(fā)60號文》更進一步，《國辦發(fā)42號文》即在以下幾個方面充分體現(xiàn)了國務(wù)院及相關(guān)主管部委行目前所持有關(guān)“PPPP-PP”的理念和原則：

1、Public-Private-Partnership（“政企合作，風(fēng)險共擔(dān)、合理回報”）

自2014年以來，盡管財政部、國家發(fā)展改革委及各地政府分別就PPP模式頒布大量文件，而且在某些領(lǐng)域存在分歧，但難能可貴的是，各方在PPP核心價值觀方面已經(jīng)基本達成共識，即“政企合作、風(fēng)險共擔(dān)、合理回報”。《國辦發(fā)42號文》對此給予了十分明確的背書：

l  政府和社會資本“雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益”——平等協(xié)商、合理收益。

l  “重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，必須樹立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴(yán)格履約”——法律地位平等、契約理念。

l  “合理確定合作雙方的權(quán)利與義務(wù)。樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對等原則合理分配項目風(fēng)險，按照激勵相容原則科學(xué)設(shè)計合同條款，明確項目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應(yīng)急和臨時接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利對等。引入價格和補貼動態(tài)調(diào)整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益......建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件”——風(fēng)險共擔(dān)、合理回報。

以上內(nèi)容雖然令人鼓舞，但由此而來的一個不容回避的問題，就是新近出爐的《行政訴訟法》以及《最高人民法院關(guān)于適用<行政訴訟法>若干問題的解釋》中對特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)及相關(guān)爭議解決路徑的規(guī)定，我們在使用特許經(jīng)營模式的PPP項目當(dāng)中到底應(yīng)該如何應(yīng)對呢？對于法律地位平等的兩方主體經(jīng)過平等協(xié)商訂立的合同，是不是就因為其中涉及特許經(jīng)營，雙方就不能通過民事訴訟或仲裁機制解決合同爭議呢？對這樣一個業(yè)內(nèi)熱點問題，國家發(fā)展改革委最近頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（下稱“《特許經(jīng)營管理辦法》”）采取了回避的姿態(tài)，但PPP項目的當(dāng)事人，特別是社會資本一方卻無法對此視若無睹。在當(dāng)前法規(guī)及項目實踐的現(xiàn)狀之下，我們只能期待有關(guān)部門能夠聽到《國辦發(fā)42號文》有關(guān)“著力解決政府和社會資本合作項目運作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問題”的呼吁，并著手解決這一困擾業(yè)界十余年之久的法律難題。

2、Provision（有效供給、績效評價）& People（公眾監(jiān)督）

此前在市政公用事業(yè)行業(yè)廣泛推行的特許經(jīng)營制度，以及相應(yīng)的BOT、TOT等項目模式，因其重融資、輕監(jiān)管的傾向而廣受詬病。而《國辦發(fā)42號文》即在本輪PPP所看重的全生命周期的績效評價與監(jiān)管、以及公眾知情和監(jiān)督方面著墨甚多：

l  “政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價”——績效評價對應(yīng)服務(wù)對價。

l  “政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對微觀事務(wù)的直接參與，加強發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責(zé)”——政府是監(jiān)督者和合作者，承擔(dān)市場監(jiān)管和績效考核的職責(zé)。

l  “政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)”——績效評價對應(yīng)服務(wù)對價。

l  “公開透明。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束”——公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

l  “建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關(guān)信息，切實保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督”——績效目標(biāo)、績效跟蹤、績效評價構(gòu)成PPP項目全生命周期的績效管理機制。

l  “依據(jù)項目運行情況和績效評價結(jié)果，健全公共服務(wù)價格調(diào)整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關(guān)部門意見，確保定價調(diào)價的科學(xué)性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價調(diào)價的透明度”——績效評價需要集思廣益、公開透明，為科學(xué)的定價和調(diào)價提供依據(jù)。

編輯：任萌萌