近期，重慶市人民政府辦公廳下發了《重慶市人民政府辦公廳關于印發重慶市進一步推進排污權(污水、廢氣、垃圾)有償使用和交易工作實施方案的通知》(渝府辦發〔2014〕178號)，引起社會廣泛關注和市民熱議。為方便社會公眾了解掌握政策內容，充分享受政策紅利，經市政府網站約稿，市環保局對相關政策作出如下解讀：

一、關于《實施方案》出臺背景

十八屆三中全會《決定》提出，要加快生態文明制度建設，發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制。《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60 號)第6條提出“積極推進排污權有償使用和交易試點，建立排污權有償使用制度，規范排污權交易市場，鼓勵社會資本參與污染減排和排污權交易”。《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》(國辦發〔2014〕38 號)專門就排污權有償使用和交易工作的實施作出了具體的政策安排。《中共重慶市委 重慶市人民政府關于加快推進生態文明建設的意見》(渝委發〔2014〕19 號)提出“健全排污權有償使用和交易制度，建立廢氣、污水和垃圾等污染物排放指標的市場化交易機制”。同時，市委、市政府將建立排污權有償使用和交易制度作為生態文明體制改革重大事項，納入全市133項重點改革任務。

《實施方案》是貫徹落實黨中央、國務院以及市委、市政府有關生態文明制度改革創新的一個重大政策實踐，是我市環境資源領域的一項重大的、基礎性的改革。排污權有償使用和交易制度的全面實施和深入推進，對于促進環境質量改善和經濟社會健康發展具有重要意義，對于健全環境成本合理負擔機制和污染減排激勵約束機制、建立推動環境資源和資本有序流動的市場機制、降低污染治理社會平均成本等具有重要意義，并必將對未來產業結構調整、環境管理轉型、環境資源市場配置、總量減排精細化管理等都將起到顯著的促進作用。

二、《實施方案》的主要內容

(一)實施對象及污染物指標。

實施對象為直接或間接向環境排放污染物的工業企業、服務業和集約化、規模化畜禽養殖場。具體涉及到的污染物指標包括工業企業排放的化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物及以堆放、填埋、焚燒等方式處置的一般工業固體廢物，集約化、規模化畜禽養殖場排放的化學需氧量、氨氮，以及服務業排放的生活污水、生活垃圾。

(二)排污權的獲取方式。

排污權必須有償取得。有償取得分為兩種類型，一種是現有排污單位的初始排污權按照價格主管部門確定的交易基準價格購買;另一種是新建排污單位以及現有排污單位因改建、擴建或擴大生產等新增的排污權通過競價的方式從交易市場購買。

現有排污單位初始排污權的申購量和申購價格都是“定額”的。其申購量由負責排污許可管理的環保部門核定，不能多購買，也不得少購買;申購價格統一按照交易基準價格執行。

(三)排污權指標的管理。

排污權指標管理體系包括注冊登記制度、核查制度和清繳制度。

全市建立排污權注冊登記系統，重慶市資源與環境交易監督管理中心進行統一管理。排污單位應當在排污權注冊登記系統注冊唯一的實名排污權賬戶，其排污權的取得、轉讓、變更、清繳、質押等行為應當按規定進行登記。

排污單位排污權實際使用量，由環保部門按照排污許可管理權限，在排污單位履行清繳義務前，組織核定。

排污單位應在其排污許可證到期前，根據環保部門對其排污權實際使用量的核定值，通過注冊登記系統履行清繳義務。

(四)排污單位對其排污權擁有哪些權利。

排污權是排污單位有償獲取的生產資料，可以作為無形資產進行交易。排污單位對排污權擁有使用、轉讓、質押和申請回購等權利。

排污單位可使用的排污權的種類、數量及有效期限應以排污許可證的形式進行確認。排污單位在申請領取、換發排污許可證時，以及履行排污權清繳義務前，其排污權賬戶中持有的排污權數量不得低于其排污許可量。

排污單位排污權賬戶中扣除排污許可量后的富余排污權，可進入市場轉讓，也可用于質押，或者通過注冊登記系統向監督管理中心申請回購。

(五)排污權的購買和交易。

排污權的購買和轉讓都是由統一的交易平臺組織開展。現階段，交易平臺搭建在重慶聯合產權所。

排污單位在首次購買、轉讓排污權指標前，應分別到重慶市資源與環境交易監督管理中心注冊排污權賬戶和重慶聯合產權交易所注冊排污權交易賬戶。

(六)初始排污權的核定。

按照國家確定的總量控制政策，環境保護部確定各省(直轄市、自治區)每年污染物排放總量控制目標(即地區污染物排放總量不得突破該控制值)。各級政府又按照統一的規則進一步將該控制目標分解到地市、區縣和排污單位。

企業的初始排污權是由環保部門以企業的申報為基礎，結合該企業歷史排放狀況、有關法律法規標準、污染物排放總量控制要求、區域或流域環境質量改善需求、產業布局等因素進行綜合核定。一個地區所有排污單位分配的初始排污權不得突破該地區上級政府確定的本地區污染物排放總量控制目標。

(七)初始排污權申購過程。

現有排污單位在申領、換發排污許可證前，應當向環保部門提交初始排污權核定申請材料。

環保部門完成初始排污權核定后，出具《重慶市初始排污權核定通知書》。

排污單位在其排污權賬戶中存入足額的交易資金后，直接通過交易系統提交初始排污權的購買申報。

交易系統在對購買申報進行審查并確認后，自動對其交易賬戶中的交易資金進行交割。

注冊登記系統同步在其排污權賬戶中對其初始排污權進行登記，生成《重慶市初始排污權購買確認書》。

(八)排污權交易基準價格。

經市物價局核定的現階段我市排污權交易基準價格執行標準分別為：化學需氧量1360元/噸、氨氮2400元/噸、二氧化硫976元/噸、氮氧化物1200元/噸、一般工業固體廢物25元/噸、生活污水0.5元/噸、生活垃圾45元/噸。

(九)排污單位需要通過交易市場交易排污權。

新建排污單位所需的排污權應通過市場以競價方式購買。現有排污單位因改建、擴建或擴大生產，其排污權實際使用量超過初始排污權指標而無法履行清繳義務，超出部分的指標應通過市場以競價方式購買。

排污單位因關停并轉、工程治理或生產規模減小，其排污權實際使用量低于初始排污權指標，在履行清繳義務后，排污權賬戶中結余的指標可通過市場轉讓。

(十)排污權交易過程。

交易主體擬交易排污權的，應根據其賬戶中擁有的可交易排污權量或資金，直接通過交易系統提交購買或轉讓申報。其中，新建排污單位首次參與交易的，應在獲取交易市場主體資格后，首先注冊排污權賬戶和排污權交易賬戶。

交易申報經交易系統審查合格后，申報成功。

交易系統根據交易主體選擇的交易模式，在交易成功確認后，自動完成資金交割和排污權的結算。

交易完成后，注冊登記系統根據交易系統發送的清算交收指令，及時完成排污權的轉移登記。

(十一)生活污水、生活垃圾排污權的儲備。

區縣環保局是本區縣生活污水、生活垃圾排污權儲備的申報主體。

區縣環保局應在每年3月底前向重慶資源與環境交易監督管理中心進行上一年度本區縣生活污水、生活垃圾排污權儲備的申報。

環保部門會同市政部門，應在每年7月底前完成排污權儲備申報材料的審查工作，出具可儲備量的核定意見。

交易平臺根據核定意見，應在每年9月底前完成資金劃付。

重慶市資源與環境交易監督管理中心在市政府排污權賬戶中對儲備的排污權進行登記。

生活污水、生活垃圾排污權儲備在渝東南生態保護發展區和渝東北生態涵養發展區的農村地區(鎮鄉和村莊)的環境基礎設施(生活污水處理廠和生活垃圾轉運系統)先行開展。

三、幾個需要說明的問題

(一)排污權有償使用費和排污費的關系。

對企業征收排污權有償使用費和征收排污費并不矛盾，其征收依據、目的、作用不同，不可相互取代。

在污染物排放總量控制的前提下，排污權是具有價值的稀缺資源，成為企業生存和發展的“基本生產要素”。排污權有償使用費反映的是占用環境資源的價值，體現的是“誰占有，誰付費”的原則，是基于占用的指標量進行征收。征收環節在前端，是對排污行為的一種前置約束，目的是推動企業減少環境資源的占用，解決我國環境容量資源長期無價和低價使用的問題，提高有限環境資源的配置效率。在這種制度安排下，排污權有償使用價格可以理解為企業在特定時間和范圍內使用排污權可能獲取最大經濟收益的凈貼現值。

排污費是排污單位對排放污染造成的環境損害的補償，是使用排污權過程產生環境外部損失成本的內部化，體現的是“污染者付費”和“損害者付費”原則，根據排污單位實際排放量進行征收，征收環節在后端，是對排污行為的末端約束。

(二)實行排污權有償使用制度會不會增加企業的負擔?

企業過去排放污染物造成的環境損害在企業成本中沒有完全體現。通過改革使企業排放污染物的外部性內部化，更好地發揮經濟政策作用，促進企業珍惜資源、減少污染物排放。

不可否認，排污權有償使用會推高排污企業的生產成本，特別是污染物排放量大的企業的生產成本。企業應該通過技術進步實現清潔生產，從而降低生產成本，這也是市場發揮決定性作用的重要體現。這將倒逼排污企業采用新技術、新設備，減少對排污權的占有，在市場競爭中贏得生存機會和競爭能力，這對企業和社會都是有利的。

(三)排污權交易范圍為什么是全市。

我市總量指標在區域的分布上很不均衡，五大功能區的差異化發展戰略和不同的功能定位，需要總量指標進行大范圍的重新配置和優化。

因此，排污權交易打破行政轄區限制在全市范圍內跨區縣開展，有利于在更大范圍內利用市場機制優化環境 資源的配置，有利于促進五大功能區域的差異化發展戰略的實現，有利于形成活躍、規范的交易市場。

(四)生活污水、生活垃圾排污權儲備為什么首先在渝東南生態保護發展區、渝東北生態涵養發展區的農村地區開展?

《實施方案》確定，在嚴格控制污染物排放總量的前提下，將農村地區現有污染納入存量基數，并首先將渝東南生態保護發展區、渝東北生態涵養發展區的鎮鄉和村莊生活污水、垃圾等污染削減量納入交易，其收益按照“從哪里來，回哪里去”的原則返回到鎮鄉和村莊。

這種制度安排是考慮到渝東南生態保護發展區、渝東北生態涵養發展區對我市生態文明建設的特殊貢獻，按照五大功能區差異化發展戰略要求，利用市場機制推動環境資源和資本在城鄉之間、五大功能區的有序流動。一方面儲備收益為兩個功能區農村地區環境基礎設施穩定運行提供經費保障，另一方面農村地區的污染削減又為城市發展和重大項目建設提供環境容量指標支持。

(五)排污單位不執行本制度，會承擔什么后果。

排污單位排污權賬戶中持有的排污權數量不足，以及未按規定履行清繳義務，不得核發、變更其排污許可證。

排污單位無證或超排污許可證排放污染物的，由環保部門依法處罰。

編輯：李晨