“一證式”管理改革是環(huán)境管理基礎(chǔ)制度的改革，是中央與地方政府、政府與企業(yè)間生產(chǎn)關(guān)系重新調(diào)整的革命。既是政府部門間污染控制的權(quán)利和責(zé)任再平衡的改革，也是政府與排污企業(yè)間監(jiān)督與被監(jiān)督內(nèi)容、方式的重大改革。總體看，是一場(chǎng)要求政府環(huán)保部門“革”自身命的改革，改革成敗取決于政府對(duì)“一證式”改革的認(rèn)識(shí)和決心，以及對(duì)建設(shè)法制政府的認(rèn)識(shí)和信心。

“一證式”管理改革不僅要滿足現(xiàn)行排污許可設(shè)定主體和實(shí)施主體合法性要求，也要符合法制化政府改革要求。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，我國(guó)設(shè)定行政許可的最低位階為地方政府規(guī)章，但這種許可受到嚴(yán)格限制且具有臨時(shí)性，不能超過1年。而國(guó)務(wù)院各部委的部門規(guī)章不得設(shè)定行政許可，只可對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出具體規(guī)定。行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)或者授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，但不能是第三方組織；

同時(shí)，四中全會(huì)提出：“根據(jù)不同層級(jí)的事權(quán)和職能，按照減少層級(jí)、整合隊(duì)伍、提高效率原則，合理配置執(zhí)法力量”，在包括資源環(huán)境在內(nèi)的領(lǐng)域“推行綜合執(zhí)法”。因此，排污許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可，這是在一個(gè)主體內(nèi)部如何分工的規(guī)定，即“內(nèi)部千條線，對(duì)外一根針”。同時(shí)，國(guó)務(wù)院提出：“凡能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理的事項(xiàng)，不得要求群眾必須到現(xiàn)場(chǎng)辦理；能通過網(wǎng)絡(luò)共享的材料，不得要求群眾重復(fù)提交；能通過網(wǎng)絡(luò)核驗(yàn)的信息，不得要求其他單位重復(fù)提供。”“打通數(shù)據(jù)壁壘，促進(jìn)各部門、各層級(jí)、各業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通”。

整合之后的“一證式”管理，是行政許可整合平臺(tái)、監(jiān)管要素綜合平臺(tái)、法定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)提供平臺(tái)、監(jiān)測(cè)（監(jiān)管）方法整合平臺(tái)、各級(jí)政府監(jiān)督整合平臺(tái)，以及污染糾紛處理依據(jù)（許可證是法律文件，且是唯一的法律文件，否則不是“一證式”）。整合的核心在于“合”，而“合”的依據(jù)是《行政許可法》的基本要求。

《行政許可法》對(duì)于即便允許行政許可的事項(xiàng)，如果能夠予以規(guī)范的可以不設(shè)行政許可，如“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”。可見，對(duì)于取消了煙氣旁路的燃煤電廠的煙氣排放應(yīng)當(dāng)是能夠滿足“事后監(jiān)督”條件的，對(duì)于可以不設(shè)行政許可的情況在排污許可整合中簡(jiǎn)化、淡化甚至取消多重的許可要求。因此，通過“整”，以多污染物綜合防治替代單一污染要素的單一防治，以統(tǒng)一監(jiān)管，替代多層級(jí)、多部門、多機(jī)構(gòu)、多方式監(jiān)管，從而達(dá)到環(huán)境為本，知行合一，責(zé)權(quán)一致，化繁為簡(jiǎn)“合”的目的。而不是通過“整”，把現(xiàn)行的許可機(jī)械疊加到一個(gè)許可證上，使不合理的許可在法律上更加穩(wěn)固、更為繁雜。尤其是要通過“一證式”許可證，“將政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)以權(quán)力清單的形式向社會(huì)公開，逐一厘清與行政權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任主體、責(zé)任方式”。在整合中，凡是整合不到許可證中與排污監(jiān)管相關(guān)的規(guī)定、規(guī)范、指南、路線等，都不是排污許可要求，可由企業(yè)自主選擇。

綜上，筆者提出排污許可“一證式”管理改革后制度框架圖，見圖3。

比較圖3與圖1可看出：對(duì)火電廠排污許“一證式”管理直接相關(guān)的制度是污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及地方政府規(guī)章。其余環(huán)境管理制度如有必要都通過這三個(gè)基本制度實(shí)現(xiàn)，這就減少了多個(gè)部門、多個(gè)制度直接對(duì)電廠的管理，把大量政府需要協(xié)調(diào)的工作留在了政府內(nèi)部完成，從而達(dá)到了“一證式”管理改革目的。之所以將地方政府規(guī)章放到如此重要位置，是因?yàn)榈胤秸畬?duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是環(huán)保法規(guī)定的基本法律責(zé)任，這樣，可以使責(zé)權(quán)利緊密結(jié)合。改革后對(duì)火電廠有重要影響的環(huán)境管理制度相關(guān)關(guān)系以及關(guān)鍵要素進(jìn)一步說明如下：

編輯： 張偉