政策和制度是環境管理的重要工具，但二者并沒有統一的定義和使用上的嚴格限制，也不存在哪一個大、哪一個小的問題。當一種政策上升到法律層面且具有相對固定的、規范化要求時，可以理解為是一種制度。在政策的指導下可以制訂制度，而為了完善制度也可以根據需要出臺政策。如“誰污染誰治理”被稱為是中國環境管理上的“三大政策”之一。根據這個政策，在法律中規定了對排污企業強制執行的污染物排放標準制度。但當火電廠排放標準不斷趨嚴，給已經滿足了行政許可的老電力企業造成新的經濟負擔時，國家會通過出臺脫硫電價政策補償給企業。因此，制度和政策有時可以通用、混用，為減少歧義，本文所指的制度或政策無特別說明時可以互換、混用。當前，中國對大氣污染物控制的政策和制度，有污染物總量控制、排放標準、部分地區實施的排污許可證管理、環境影響評價、環保綜合規劃及單項規劃、環保限期治理、排污收費等。而且，排污權有償使用、排污權交易、環境稅等政策工具也在試行、研究或者制訂之中。在眾多的環保政策制度中，有些在理論上不明確、實踐效果差;有些單純從一種理論上可以得到解釋，從國外的實踐中也可得到證明，但當多種政策并行于一種環境問題時，或者使用條件不具備時，就會出現交叉、打架的現象。政策制度間的不協調、不配套、不僅沒有達到應有的環境保護效果，而且極大增加了行政成本和企業成本。主要污染物總量控制、排放標準及排污許可證制度對于火電廠的環境管理來說影響重大，本文進行簡要分析，提出相關建議。

對主要大氣污染物總量控制制度的基本看法

我國實行的主要大氣污染物排放總量控制制度總體上來說是失當的，因為理論上站不住，實踐上不可能做好也沒有做好。理論上不支持是基于三個方面，一是因為排放總量的變化與環境質量的改善是非線性關系，即幾乎所有的污染物(如二氧化硫、氮氧化物、煙塵、COD等)對環境質量的影響與區域、氣象、大氣和水環境等要素相關，也與污染源的位置和排放方式(如低源、面源、高架源等)有關，而污染物總量由權力機構制定一個消減目標來自上而下的分配體現不出非線性關系，所以即使總量減排了環境質量卻得不到改善甚至惡化的情況是會發生的，“十一五”二氧化硫的總量減排就說明了這一點。“十一五”期間全國二氧化硫減排10%的任務是完成了，但卻是由電力一家減排20%以上的任務，完成了全國的任務。

由于電力排放和擴散的特點，根據科學測算同樣的大氣污染物排放量，電力排放對環境影響要小得多。換句話說，除了電力以外的部分，二氧化硫還是增加的，而且越沒有污染控制設施的散煤，由于總量控制對他們效力不大，二氧化硫排放越多，對環境質量的影響越大。二是總量控制是粗放式管理方式，如是以年排放為考核單位時間太長反饋太遲，再如通過層層分解，而不是由環境質量需要來決定總量等等，與精細化、精確化的污染控制要求格格不入。三是環境污染是眾多不同源、不同污染物共同造成的結果，而排放標準就是對污染源或者某種工藝的不同特性來確定污染物種類和數量(最高限值)的，比主要污染物總量控制涉及的污染物種類多得多。且“主要污染物”與“次要污染物”對不同的地區、不同的污染源而言顯然是不同的，且“主要”與“次要”也是相對的，有時是可以相互轉化的，如某一地區某一時間二氧化硫是主要污染物，而另一地區氮氧化物是主要的，而有些地方建筑揚塵卻是主要的，把某種污染物確定為全國統一的主要污染物不是太粗放了嗎?因此，污染物治理的思路是全面控制、綜合防治，因地制宜，而不是表面上的抓“主”放“次”，更不能在全國層面上抓主要污染物控制。我國環境污染的問題呈現出的“摁下一個葫蘆起了多個瓢”的窘境及嚴重霧霾給出的深刻教訓必須牢牢汲取。在具體管理上還有如下問題：

從環保管理看，總量控制與排放標準并行是行政許可重復和監管重復。目前的做法是，總量控制和排放標準對企業屬于平行管理，由一個環保機構的不同部門對同一種污染物進行不同的要求，這既不符合科學管理的要求，也不符合行政許可法的要求(同一事項不能有多個行政許可)。也許有人會說總量控制是以年排放為單位的要求，與濃度控制要求不同，但實際上，濃度控制(小時濃度、日均濃度)是用監測儀器(在線或者手工監測)作為監管的手段，濃度值的高低可以直接判斷是否達標，濃度值也是可以換算成年排放量的。而年排放總量的監管是以年為單位的監管，是到次年初核算才能說是否完成了任務，這種管理與濃度的實時控制相比要粗放得多。另外，如果排放總量也要求實時控制的話，也就與濃度控制無異。所以，不論從行政許可看，還是從監管看，排放標準(濃度)的管理都是可以達到總量控制效果的。

從發揮的環境管理作用看，排放標準控制也完全可以達到總量控制的作用。有人說，總量控制的作用是解決所有污染源都達到了濃度控制要求但環境質量仍然超標的問題。這實際上是偽命題，因為《環境保護法》及《大氣污染防治法》早就明文規定，排放標準是依據環境質量標準、技術、經濟條件三個要素來制定的，退一步說如果真的發生了排放達標而環境質量超標的情況，實際上解決問題的方式可以通過加嚴排放標準的方法達到總量控制的目的。但是年排放量控制的要求卻達不到濃度控制的要求。

以火電廠大氣污染物控制為例，如果燃煤電廠全部達到《火電廠大氣污染物排放標準》(GB13223-2011)普通標準要求，則對應二氧化硫、氮氧化物、煙塵的年排放量分別為367萬噸、182萬噸、55萬噸(注：上述值是達標情況下的最高排放量，實際上發電企業排放濃度比限值低得多，否則會瞬時或小時超標)。如還需在達標排放的基礎上再降低污染物排放，仍可通過繼續修訂排放標準實現。而“十二五”節能減排規劃中分配電力二氧化硫、氮氧化物的總量指標分別為800萬噸、750萬噸。雖然我認為現階段我國結構性污染十分嚴重的情況下對現有燃煤電廠實施超低排放對改善環境質量的作用微乎其微，且邊際成本過高，遠超社會平均污染治理成本，從技術上、煤質上、監測上、監管上都難以實現穩定超低排放達標。但是，根據國家發展改革委、國家環保部、國家能源局三部委聯合印發的《煤電節能減排升級與改造行動計劃》中對燃煤電廠煙塵、二氧化硫、氮氧化物三項污染物要求來看，年排放之和將不超過200萬噸，比總量控制要求要嚴得多。

從總量分配和考核的方式看，造成管理資源的嚴重浪費。全國自上而下的總量控制及其分配方式實際上是屬于行政干預下的總量，并不是自下而上通過環境質量來測算的科學的總量，所以總量分配的方式與改善質量無必然聯系，即與法律規定的“環境質量由地方政府負責”的原則相矛盾，也與建立以環境空氣質量改善為核心的管理體系的本質要求相矛盾。由于是行政分配總量和考核總量，在分配總量、核定總量時人為因素太多，更易弄虛作假和數字減排，但環境質量并未相應改善。

每年的總量核定浪費了很多行政資源，同時花費了企業巨大的精力。以燃煤電廠為例，總量核定脫硫效率目前仍最高在90%左右(前幾年在80~85%)，而多數燃煤電廠按達標排放要求脫硫效率要超過95%。

總量控制作為排污權交易的基礎在我國已經不復存在。美國在上世紀末實施的總量控制手段主要是用于排污權交易的，尤其是在部分電廠沒有脫硫裝置時，排污權交易能夠實現污染物減排成本最小化，如美國目前仍然還有近30%的電廠未安裝脫硫設施。但是，我國燃煤電廠已全部加裝脫硫裝置，加之排放標準已經是世界最嚴，排污權交易的空間已經不存在了，已無法實現成本最小化的目的，實施排污權交易僅是口號而已。

對火電廠大氣污染物排放標準的看法

排放標準是我國一項行之有效的處于基礎地位和具有核心性質環境保護制度，也是世界各國通行而有效的做法。對于常規污染的控制(如二氧化硫、氮氧化物、煙塵)，世界發達國家和地區對排放標準的制、修訂主要是根據技術和經濟條件來制定，而發展階段不同所采用的技術經濟條件的尺度也不同。從有利于環境的角度，現在均采用先進的最佳可行技術(BAT)來制定排放標準。而我國比起BAT原則要求還要嚴格，因為不僅要考慮技術經濟條件，而且要考慮環境質量標準。因此，我國的排放標準可以作為并應該作為以改善環境質量為目的的主要環保管理手段。排放標準的總體嚴格對于當前嚴重環境污染的狀況來說是需要的，但過度的嚴格，如全面超低排放的要求會欲速則不達，而且失去了基本的科學性。

當前排放標準也存在一些問題

排放標準的法律性質并不明確。排放標準是典型的強制性法規要求，世界各國基本上是稱為法律或者法規，對企業排放要求在規定明確細致且由法律頒布，如美國的《清潔空氣法》有幾百頁之多。而我國卻將排放限值要求稱為“標準”授權環境保護行政主管部門頒布。這樣的做法，一是與排放標準的法律強制性要求的地位不符;二是與制訂要求的要素不符，如經濟性和技術性不是環保行政主管部門來決定的;三是與世界貿易組織(WTO)的要求不符。WTO規定的標準雖然有強制性技術法規和推薦性標準之分，但是這些都是對“產品”本身而言的，而排放標準并不是針對“產品”本身，而是針對產品生產過程中的污染物排放行為進行限制的，我國是簽訂了WTO貿易技術壁壘協議的，所以不應該將排放限制要求稱為“標準”并將其納入技術標準的范疇，且不應由環保行政主管部門單獨制訂頒布。

目前，我國大氣污染物排放國家標準過嚴，而且規定相對簡單，基本上沒有給地方實施自身要求留下空間，所以如果地方要制定嚴于國家的排放標準，只能對某些特定行業(如電力)制定以超低為特點的標準，這是不科學的，從全社會角度看也是不合算的。而且由于標準過嚴難以實施也加大了執法難度，形成大面積超標排放。雖然從實際來看，超標排放是我國環境污染的根本原因，但是標準如果不合理的話，超標排放也就難以客觀反映環境污染和環境管理的效果。

排放標準規定中有不細致不合理之處，造成達標考核方式混亂?！痘痣姀S大氣污染物排放標準》沒有明確火電廠大氣污染物的達標考核的形式。實際考核中，有的地方政府按小時均值考核，也有的按4小時均值、或日均值、或周均值考核。2014年3月，國家發展改革委、環境保護部印發了《燃煤發電機組環保電價與環保設施運行監管辦法》(發改價格[2014]536號)，該文件變相明確了按照濃度小時均值判斷是否達標排放，是否享受環保電價和接受處罰等。按小時考核形式要求遠嚴于按日、月均值考核形式。如美國排放標準以30天的滾動平均值來考核，煤矸石機組則是以12個月的滾動平均值進行考核;歐盟按月均值考核，同時規定小時均值不應超標準200%，日均值不超110%。另外，對排放限值要求使用很不嚴謹，甚至一些正規文件中也提出燃煤排放標準要達到燃機排放限值，完全沒有考慮二者的工藝特性和排放特性，將差別很大的煙氣含氧量條件下的限值數據直接用于寬嚴對比(用于折算的燃煤鍋爐、燃天然氣的燃機排放的空氣過剩系數分別為1.4和3.5)，使謬種流傳，科學性喪失殆盡!事實上，天然氣燃機技術條件及國家天然氣強制性標準(GB17820—2012)中對天然氣中顆粒物及硫含量都有規定，如按《天然氣》標準規定，作為燃料的天然氣總硫(以硫計)不超過200毫克/立方米(二類氣)，而固體顆粒物提出不影響天然氣的輸送和使用。對于天然氣燃機來說，煙氣中排放的微粒的主要來源是管路中微量的腐蝕產物。由于燃機不裝除塵及脫硫裝置，煙塵及二氧化硫對空氣質量的影響很小，因此，規定燃機煙塵及二氧化硫的排放限值無實際意義，如歐盟排放標準就無限值規定。

排放標準缺乏給予特殊情況下的豁免機制和彈性規定。對國計民生影響重大的電力行業而言，其排放的常規污染物應當在特殊的條件下給予特殊的要求，這也是世界通行做法。給予企業因承擔社會責任、出于公益目的，或遇特大自然災害和危機時刻，或因無法改變的外部環境如煤質發生重大變化而超標排放污染物情況的豁免原則和彈性機制。如歐盟在大型燃燒裝置排放限值的執行中實施彈性機制，規定“環保設施一年內因特殊狀況累計可以停運120小時”等。

雖然排放標準存在上述問題，但這些問題都是可以解決的，不能因為存在一些問題來否定它在污染控制中的基礎與核心作用，或者為了尋找另一種權力而另起爐灶。

對排污許可證制度的看法

從字面上或者表面上看，排污許可證并不是環保管理的一種內在實質要求，而只是管理手段的外在表現形式，即環境保護主管部門根據排污單位的申請，核發的準予其在生產經營過程中排放污染物的憑證。正如正常的企業要有營業執照、合法夫妻要有結婚證一樣，只要各種內在的要求都達到了，“領證”不過是走一下程序。但事實絕非這樣簡單。既然在環境管理上已經有了排放標準、總量控制、排污收費等多重制度，為何將排污許可證作為一種獨立的法定要求的制度，這是因為排污許可證制度有著其他環境管理制度不能替代的內在的要求。

2014年11月27日，環保部在其官方網站上發布了《排污許可證管理暫行辦法》的征求意見稿，向社會廣泛征求意見。從網上的大量議論不難發現，征求意見過程引發了大量的爭議，甚至有人建議應該回爐重新制定。排污許可證是我國《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律吸取了外國環境立法的成功經驗而做出的明確規定。排污許可證制度的實施，是對以往分散式、分權式環境管理向集中式環境管理思路的重大調整，是形似依法管理、實則是人治管理走到實質上依法管理的重大調整，是貌似科學管理、實則是盲目管理走向科學管理的調整?？茖W設置的排污許可證管理可以使一些非科學的內容露出原形。

“十五”以來，全國環保佳績不斷，但是環境質量卻沒有相應改善。原因在于，分散式管理都是以“數量”或者以“過程目標”為基礎，而不是以“質量”或者“根本目標”為基礎，大量的為了改善環境質量的手段如污染物總量控制、污染物治理計劃已經確定就與環境質量脫鉤，為了完成“數字”上的任務，促使數據造假，這已成了公開的秘密。這些就是火電廠一家完成了全國二氧化硫排減任務，但是全國環境質量并未改善反而加重的原因。排污許可證之所以不僅僅是憑證而是一種獨立的制度，是因為不同制度針對的環境問題不同，對同一環境問題當多個制度并行時會造成行政管理混亂企業管理成本提高，因此，排污許可證不能將各種制度要求像算術加法一樣機械重疊在一起，而是有利于將各種環境管理要求有針對性地有機結合、優勢互補，以實現排污管理與環境質量掛鉤的有效手段。環保部《排污許可證管理暫行辦法》征求意見之初就引起很大的反響，就是機械地將現有制度疊加所造成。之所以在過去沒有引起更多人的注意，是因為管理分散在各個部門和機構，將其集中在一起時，制度之間的很多缺陷原形畢露。

排污許可證要能夠發揮作用，就必須是作為衡量企業(或法人)是否依法運行和控制污染物的唯一法定要求。它是以排放標準要求為主體，并將排放標準沒有包含但是又必須依法要求的內容進行綜合、集中的體現，即是政府對企業污染排放監管上的權力清單、責任清單、負面清單的綜合體現，是企業應依法遵守排污要求的集成。要達到這樣的目的，排污許可證絕不只是“一個證書”來掛在墻上，而應是一個標準化的環?！霸S可書”，企業只要以“許可書”上載明的要求來進行污染控制，不需要再查閱其他環保要求，避免法律依據的模糊性。排污許可證規定外的所有活動，企業可“法無禁止皆可為”。需要注意的是，排污許可證需要載明污染物排放口位置、污染物種類、濃度要求(不應是總量)等，更需要載明具體是由哪個環保行政主管部門對企業監管，但是對于具體過程、工藝、設備等由企業自行選擇的事項不應予以規定。

綜合建議

取消總量控制與排放標準的并行管理方式，以排放標準統領排污管理，將總量控制可能存在的優點(除過排放權交易要用到外，我還沒有發現有什么優點)，集成到排放標準的管理上，或者環保規劃的制訂上，千萬不要再做將指標層層分配到地區和企業的事情了。

建議《大氣污染防治法》修訂中不再涉及總量控制條款。我認為不論從目的來看，還是制定的程序來看，還是從法律體系來看，《大氣污染防治法》與《環境保護法》是同位法，《環境保護法》并不指導《大氣污染防治法》，因此，《環境保護法》的總量控制并不一定要執行，當然應盡量避免矛盾。而且，現行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》并沒有作廢，而新的《大氣污染防治法》頒布的話，根據《立法法》的原則應當是專項法為先。更為重要的是我們不能將已經知道不科學的東西再大行其道。

如確在某封閉性、區域性的體系中，例如一個湖泊進行污染物總量控制時，也必須在是環境質量評價的基礎上進行總量測算和總量控制，然后可以通過排放標準或者規劃加以實施，當然也可以將總量指標分配到企業，但這已經不是現在意義上的總量控制了。無論如何，我們不能人為自上而下“拍”一個總量，然后層層分解直至企業。

按照依法治國要求，全面回歸以排放標準為基礎和核心手段進行環境管理的國際通行做法，同時排放標準的制修訂工作、程序等應進一步完善，提高標準制訂的合法性、權威性、全面性。建議由環保主管部門牽頭，聯合宏觀調控、經濟協調、行業主管、科技主管等部門進行修訂，且與技術監督部門脫離。根據我國法規體系的要求，排放標準以國務院頒布能更好體現國家環境、經濟、技術條件相協調的法律原則，實際上2012年以PM2.5進入環境質量標準為特征的《環境空氣質量標準》修訂就是由國務院常務會通過后頒布的，而近些年由國務院頒布了大量有關污染控制要求的文件如大氣“國十條”，充分說明了解決重大環保問題是需要由國務院來統領的，作為基礎和核心的排放限值的法規要求，由國務院頒布也是合情、合理、合法的。

建議將排放標準回歸到以國家標準為最低限值要求的標準層階，給予地方以當地環境質量要求制定地方排放標準充分的空間。對排放標準實施過程中存在的問題，如考核形式、豁免要求等參考國外排放標準的通行做法進行明確規定。實際上即便是日本這樣高度重視環境保護的國家，其煙塵排放標準的限值還是每立方米100毫克，而我國已經是每立方米30毫克(特別排放限值是每立方米20毫克、超低排放要求是每立方米10毫克、一些地方政府的要求是每立方米5毫克)。由于我國環保法律規定的地方人民政府對環境質量負責的要求沒有變也不應當改變，地方政府會根據各自的要求制定更合適的標準。

以排放標準為核心執行排污許可證制度，將排污許可證打造成政府對企業污染排放監管上權力清單、責任清單、負面清單綜合體，明確具體的、唯一的監管機構名稱。

(作者王志軒系中國電力企業聯合會秘書長)

編輯： 張偉