時間： 2024-12-30 09:34
來源： 華夏時報
作者： 劉詩萌
12月24日，國家發展改革委辦公廳發布了《關于進一步做好政府和社會資本合作新機制項目規范實施工作的通知》，明確不得以盤活存量資產為名，將特許經營模式異化為地方政府、地方國有企業或平臺公司變賣資產、變相融資的手段，嚴禁在盤活存量資產過程中新增地方政府隱性債務等各類風險。
E20研究院執行院長、湖南大學兼職教授薛濤接受《華夏時報》采訪談到，發改委出臺《通知》的意圖，就是不希望這些盤活存量資產的輕資產或虛擬資產項目，以“特許經營”模式為名，行變賣資產、變相融資之實，反而會沖散特許經營項目的規范度。
臨近2024年歲末，在115號文出臺一年多以后，發改委再次發文對政府和社會資本合作的新機制進行規范。
12月24日，國家發展改革委辦公廳發布了《關于進一步做好政府和社會資本合作新機制項目規范實施工作的通知》（下稱《通知》），明確不得以盤活存量資產為名，將特許經營模式異化為地方政府、地方國有企業或平臺公司變賣資產、變相融資的手段，嚴禁在盤活存量資產過程中新增地方政府隱性債務等各類風險。
近年來，特許經營領域發生的多起爭議事件，往往都與出讓虛擬的特許經營權有關。例如，2023年廣西南寧“天價停車費”事件中，停車管理公司依靠政府轉讓的道路停車位泊位經營權，將未來25年半的停車泊位費質押給兩家銀行，獲得了72億元融資；今年11月，山東省濟南市平陰縣出讓低空經濟特許經營權，以9.24億元的價格，把“天”賣了30年。
“這次政策的收縮，主要就是強調地方政府不要隨便去搞‘特許經營權’。” E20研究院執行院長、湖南大學兼職教授薛濤向《華夏時報》記者表示，部分地方政府為了融資，利用低空經濟、垃圾回收、數據資產、智慧停車等輕資產項目的特許經營權套現，并不符合傳統的基礎設施特許經營的概念。這與特許經營PPP的目標是完全背離的。
一位不愿具名的垃圾處理業內人士也告訴《華夏時報》記者，一些地方以特許經營為幌子，把項目包裝成特許經營權轉讓，但實際上并不是真正的特許經營。這些項目基本是政府平臺公司中標，然后打包去銀行貸款，事實上增加了政府隱性債務。
01糾偏“天價”特許經營權
《通知》指出，市場化程度高的商業項目和產業項目，以及沒有經營收入的公益項目，不得采用特許經營模式。路側停車服務、垃圾清運服務等不涉及固定資產投資項目的經營權或收費權轉讓等，不得采取特許經營模式。
這一要求的背景是，近年來，地方政府“天價”轉讓特許經營權的事件屢見報端。除了上述廣西、山東的項目以外，貴州省貴陽市也在10月底發布了一個30億天價的垃圾分揀及再生資源循環利用項目，特許經營期30年。
為何地方政府偏愛轉讓特許經營權？以廣西南寧“天價停車費”事件為例。2023年年中，南寧當地停車收費貴的問題成為網絡熱點，臨時停車一天需要繳費上百元。細究原因后發現，當地政府把全市收費類道路停車資源打給國資控股的南寧市慧泊停車場服務有限責任公司負責運營，該公司一方面通過質押特許經營權從銀行獲得了72億元估值，另一方面還與南寧市青秀區人民法院簽訂《合作備忘錄》，對“惡意逃費欠費”的車主通過司法訴訟方式進行追繳。最終，當地多名涉事干部被免職，3人因嚴重違紀被調查，南寧市市長侯剛還在新聞發布會上向廣大人民群眾鞠躬道歉。
而此次《通知》的發布，主要的目的之一就是要堵住“特許經營權”這個窟窿。薛濤指出，類似收停車費的項目也許不需要基建，在馬路上畫一畫線就開始收錢了。而115號文主要涉及的是基礎設施建設投資，發改委出臺《通知》的意圖，就是不希望這些盤活存量資產的輕資產或虛擬資產項目，以“特許經營”模式為名，行變賣資產、變相融資之實，反而會沖散特許經營項目的規范度。
也是因此，在115號文鼓勵符合條件的國有企業通過特許經營模式規范參與盤活存量資產后，《通知》通過“規范盤活存量資產”一條打了補丁，改為要“優先支持民營企業通過特許經營模式參與盤活存量資產項目，鼓勵符合條件的國有企業規范參與不涉及新建和改擴建的盤活存量資產特許經營項目”。
02杜絕通過拍賣套現
而另一個值得關注的重點，就是《通知》專門提出不得采取拍賣等方式選擇特許經營者，這一點在業內人士中間引發了較高的關注。
薛濤對本報記者解釋，特許經營權的估值本身是按資產定價的客觀估值做基礎，由社會資本競爭水價，因此政府可以在拿到資產評估對應的轉讓價款外，獲得較低的水價，這種方式地方政府無法額外套現，還降低了未來支付壓力。但如果反過來操作，先確定一個水價，再讓社會資本來競爭轉讓價款孰高孰低，或者類似的在資產評估值上額外附加所謂污水特許經營權價值，再進行拍賣，結果就大不同了。這些方式就有可能再額外多賣幾個億，但實際上為未來的政府支付帶來額外負擔，其實也會涉及隱性債務風險。因此《通知》在基礎設施存量轉讓的過程中，把“拍賣”這個口子事先堵掉，主要就是為了防止過高溢價的出現。
除了基礎設施項目以外，上述非基礎設施的輕資產項目，由于沒有資產可以估值，很多也會采取拍賣的方式，最終接盤的往往都是地方國企。“地方國企資信良好，拿到這個項目就去從銀行貸款，風險極大。”他指出，實際上這些虛擬資產，包括低空經濟、智慧停車等等，并不是財政擔保的，反而都是使用者付費的。而那些真正的使用者——例如無人機使用企業、私家車車主——所能支付的費用，往往根本無法撐起動輒幾十億元的估值。
薛濤強調，無論是某種與政府付費無關的高風險或者高溢價的虛擬權益轉讓，還是將某類特許經營資產刻意溢價出讓，看現象往往都是本地國企受政府指令來接盤，再盡力找銀行去融資付給政府。這類特許權項目，絕大部分其實并沒有外來的社會資本敢于接盤，因為高溢價或者高風險的特許“權”項目背離了市場邏輯。
編輯： 李丹
目前在中國科學院生態環境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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