時間： 2019-08-28 09:58
來源： 中國水網
作者： 劉世堅
“長江大保護”是近幾年的政策熱點，從中央到地方的各類文件層出不窮，且逐漸自成體系。越來越多的央企、地方國企和金融機構已經停止觀望，紛紛進場追逐這個領域的項目機會。但在金融風險防控日益趨緊，地方政府控債與化債壓力山大的后PPP時代，此類項目不容回避的核心問題，仍然在于投融資模式及其回報機制的選擇與創新。如何在這方面取得突破并實現可持續平衡，或是“長江大保護”這篇重要命題作文的文眼所在。
一、相關政策法規分析
縱觀2016年以來的相關政策及規范性文件，“長江大保護”的政策基調可以從宏觀、中觀和微觀三個層面予以觀察。
宏觀層面，“共抓大保護、不搞大開發”既是戰略方向，也是紅線范圍，更是后續系列政策法規的主導性綱領。中觀層面，“政策扶持、資金支持、生態補償、多元投入”是較為明確的政策主線，體現于各部委的規范性文件之中，并呈現出持續深化、具化的趨勢。微觀層面，“政策紅利、投融資模式、地方債防控”則是項目實施主體和投融資機構需要重點關注的三個維度。
以下對部分重要政策性文件的關鍵內容予以列舉和分析：
1、《長江經濟帶發展規劃綱要》，2016年9月正式印發。
建立長江生態保護補償機制。通過生態補償機制等方式，激發沿江省市保護生態環境的內在動力。依托重點生態功能區開展生態補償示范區建設，實行分類分級的補償政策。按照"誰受益、誰補償"的原則，探索上中下游開發地區、受益地區與生態保護地區進行橫向生態補償。
加快完善投融資體制。推動政府和社會資本合作(PPP)建設基礎設施、公用事業等領域項目。鼓勵地方研究設立長江經濟帶產業投資基金和創業投資基金，鼓勵保險等資金進入具有穩定收益的投資領域。鼓勵跨省區共同發起設立城際鐵路、環境治理等投資基金，按照市場規則規范化運作。
——該綱要由中共中央政治局會議2016年3月審議通過，明確提及生態補償機制，明確提及PPP。三年過去了，PPP可能不再是環保類項目投融資模式的最佳選擇，但“生態補償機制”的提法越來越多地為各個層級的政策制定者所接受并采用。
2、《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》(財預〔2018〕19號)，2018年2月13日發布。
中央財政加強長江流域生態補償與保護制度設計，完善轉移支付辦法，加大支持力度，建立健全激勵引導機制。
地方政府采取有效措施，積極推動建立相鄰省份及省內長江流域生態補償與保護的長效機制。
——此意見明確央地權責，期待在生態補償機制的設立和運行層面形成合力，推動“誰受益、誰補償”的EOD理念落到實處，從政策到市場，實現環保項目“溢價回收”的長效機制。
3、生態環境部關于印發《長江保護修復攻堅戰行動計劃》的通知，2019年1月21日印發。
完善政策法規標準。強化長江保護法律保障。推動制定出臺長江保護法(長江保護法已納入2019年全國人大常委會立法工作計劃)。
拓寬投融資渠道。各級財政支出要...增加中央水污染防治專項投入。采取多種方式拓寬融資渠道，鼓勵、引導和吸引政府與社會資本合作(PPP)項目參與長江生態環境保護修復。完善資源環境價格收費政策，探索將生態環境成本納入經濟運行成本，逐步建立完善污水垃圾處理收費制度，城鎮污水處理收費標準原則上應補償到污水處理和污泥處置設施正常運營并合理盈利。
完善流域生態補償。健全長江流域生態補償機制，深入實施長江經濟帶生態保護修復獎勵政策，進一步加大中央財政支持長江經濟帶及源頭地區生態補償資金投入，推進沿江11省市實施市場化、多元化的橫向生態補償。實行國家重點生態功能區轉移支付資金與補償地區生態環境保護績效掛鉤。沿江11省市加快建立行政區域內與水生態環境質量掛鉤的財政資金獎懲機制。
——“長江保護法”箭在弦上，呼之欲出。生態補償機制逐步落到實處。此二者為環保類項目投融資的重大利好，值得期待。
4、《長江經濟帶綠色發展專項中央預算內投資管理暫行辦法》(發改基礎規〔2019〕738號)，2019年4月21日發布。
支持范圍
專項支持范圍覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南等11省市，原則上僅支持中西部8省市。投資補助資金應用于計劃新開工或續建項目，不得用于已完工項目。
①生態環境突出問題整改項目
②長江生態環境污染治理“4+1”工程項目
③綠色發展示范工程
④長江干支流水生態環境監測項目
⑤沿江黑臭水體整治項目
⑥綠色交通項目
基本條件
申請本專項中央預算內投資應符合以下基本條件：
(一)符合本專項規定的資金支持方向和申請程序的項目;
(二)未獲得國家發改委其他專項中央預算內投資以及其他中央資金支持的項目;
(三)納入重大建設項目庫和三年滾動投資計劃，并通過投資項目在線審批監管平臺完成審批、核準、備案的項目;
(四)已落實建設資金和項目用地、具備開工建設條件、能夠形成當年投資的項目;
(五)具備有效監管措施保障。
報送的投資計劃符合地方財政承受能力和政府投資能力，不會造成地方政府隱性債務，沿江省市應合理確定地方政府建設投資任務和項目，嚴控債務高風險地區政府建設投資規模。
——此為政策扶持的直接體現，應當引起地方政府和投資人的充分重視和積極響應，著重加強對此類扶持政策的研究和應用。在實務層面，地方政府出于各種原因，對此類資金的申請和使用未必積極主動，但是對于社會投資人而言，還是非常值得爭取的項目資金來源，應盡可能將之納入相關項目合作的邊界條件范圍之內。
編輯： 趙凡
劉世堅律師畢業于美國杜克大學法學院（Duke University School of Law），現為君合律師事務所合伙人、君合金融與基礎設施業務部北京負責人，同時也是國家發改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家。劉律師自1998年開始從事境內外基礎設施項目投融資業務，全程參與了國內諸多經典PPP項目的運作與實施，并作為法律專家深度參與PPP立法工作，分別為國務院法制辦、國家發改委、財政部及多個省市提供PPP立法建議，參與PPP項目資產證券化相關立法及培訓工作。目前，劉律師還受邀參與聯合國歐洲經濟委員會（U
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