我們注意到，國內(nèi)有些水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目、黑臭水體治理PPP項(xiàng)目，里面包括污水處理廠、水體修復(fù)、景觀改造等內(nèi)容，特別是污水處理廠部分還涉及保底水量，但實(shí)際環(huán)境改善的績效不盡如人意，地方政府已有怨言，甚至作出要求限期改進(jìn)、否則延遲付費(fèi)或減少付費(fèi)的表態(tài)。同時(shí)，部分縣級城市實(shí)施的垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目“吃不飽”、污水處理PPP項(xiàng)目“曬太陽”的現(xiàn)象存在，也讓地方政府的付費(fèi)意愿出現(xiàn)降低跡象。2017年4月，南方另一城市海綿城市建設(shè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目也未設(shè)定保底水量，說明最低需求風(fēng)險(xiǎn)并非不能轉(zhuǎn)移。

　　不過，風(fēng)險(xiǎn)如何合理分配是PPP的核心。目前，業(yè)界已形成PPP風(fēng)險(xiǎn)分配原則的共識，即“由對風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)”、“承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配”，以及“承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限”。在單體污水處理廠PPP項(xiàng)目上，政府對項(xiàng)目規(guī)劃有最高決策權(quán)限，更有能力規(guī)劃好和安排好水量，因此這類項(xiàng)目的最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)具有合理性。盲目把最低需求風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，在風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配的原則下，社會(huì)資本方將要求獲得風(fēng)險(xiǎn)增加相應(yīng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，最終導(dǎo)致政府長期支出增加，也不利于達(dá)成PPP長期運(yùn)營效率提高這一核心目標(biāo)。而在廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)分配和付費(fèi)機(jī)制有兩種。其一是項(xiàng)目在形式上打包、但付費(fèi)拆分處理，即污水廠按單體項(xiàng)目水價(jià)及水量付費(fèi)（含基本水量），管網(wǎng)則采用“可用性付費(fèi)+績效服務(wù)費(fèi)”的方式付費(fèi)，整體上屬于需求風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的狹義特許經(jīng)營模式。其二是形式和實(shí)質(zhì)均達(dá)到一體化，即將考核指標(biāo)徹底改為污染物減排標(biāo)準(zhǔn)的效果支付模式，付費(fèi)與績效完全捆綁，不設(shè)保底水量。兩者相比較，政府和社會(huì)資本哪方更有能力承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)、承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)的一方相應(yīng)提出哪些要求、績效考核是否清晰易行都是需要考慮的因素。

　　三、最低需求風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)化建議

　　此前，財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)文，擬對政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。這兩個(gè)環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，都會(huì)涉及最低需求風(fēng)險(xiǎn)的問題。合理設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，是妥善處理政府與市場關(guān)系的重要組成部分。最低需求風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)可以從多個(gè)層次進(jìn)行優(yōu)化。

　　一是從源頭上提高項(xiàng)目規(guī)劃的科學(xué)性，適度超前設(shè)計(jì)、合理預(yù)測未來需求。中小城市、工業(yè)園區(qū)的環(huán)保PPP項(xiàng)目，尤其需要忠于實(shí)際，對人口增長、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入有合理的判斷，不過分樂觀估計(jì)測算未來需求。在將設(shè)計(jì)也納入PPP合作范圍的情況下，如部分采用DBFO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營）模式的項(xiàng)目中，項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)也由社會(huì)資本負(fù)責(zé)，政府更應(yīng)對其中的項(xiàng)目規(guī)模及需求預(yù)測進(jìn)行嚴(yán)格把控，以免政府及公眾利益受損。政府應(yīng)在規(guī)劃科學(xué)的基礎(chǔ)上，基于項(xiàng)目實(shí)際，借鑒同類項(xiàng)目，合理設(shè)定最低需求水平，確保項(xiàng)目做到物有所值、公共服務(wù)供給治理和效率的提升。

　　二是未雨綢繆，針對最低需求風(fēng)險(xiǎn)顯著的情形提前設(shè)計(jì)再談判機(jī)制。再談判機(jī)制應(yīng)包括再談判的觸發(fā)點(diǎn)、再談判的程序和爭端的解決方式等。從過往案例來看，再談判的結(jié)果包括社會(huì)資本退出、投資回報(bào)機(jī)制調(diào)整兩種。其中前者通常以政府回購方式實(shí)現(xiàn),后者則包括政府提供補(bǔ)貼、延長特許期限、調(diào)整收費(fèi)、政府承諾創(chuàng)造外部條件等。設(shè)計(jì)再談判機(jī)制可降低再談判的交易成本，有利于雙方按照約定流程通過再談判保障自身權(quán)益。

　　三是穩(wěn)妥探索一體化、綜合性項(xiàng)目，將最低需求風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)化到整體項(xiàng)目中，由社會(huì)資本方承擔(dān)。前述中部某污水處理廠PPP、南方某打包污水處理廠PPP、某海綿城市PPP均屬于這一情形。建議“穩(wěn)妥探索”，是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)分配和最終產(chǎn)出、績效考核、依效付費(fèi)屬于相輔相成的關(guān)系，處理好這些關(guān)系方能將政府和社會(huì)資本方合作關(guān)系得以持續(xù)、不違PPP的“初心”。

　　結(jié)語：對于環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目而言，最低需求風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。它關(guān)系項(xiàng)目成敗，這已有不少失敗案例可以說明其嚴(yán)重性。解決這一問題有三點(diǎn)建議：一是科學(xué)規(guī)劃，合理預(yù)測需求；二是未雨綢繆，設(shè)計(jì)再談判機(jī)制；三是穩(wěn)妥探索，變更分擔(dān)主體。

編輯： 趙凡