水污染防治法應(yīng)在環(huán)境保護(hù)體制改革上有所突破

李仕林

　　水污染防治法修訂草案（以下簡(jiǎn)稱“草案”）解決了許多過(guò)去希望解決的問(wèn)題。尤其是在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的力度上，大大增強(qiáng)了。相應(yīng)地，環(huán)保部門(mén)的權(quán)力十倍、百倍地?cái)U(kuò)大了。這方面的條款很多，筆者未及細(xì)細(xì)研讀，但方向和基本內(nèi)容都是贊同的。因?yàn)椴蝗绱耍袊?guó)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)無(wú)法遏制。但草案也有一些不足，尤其是在環(huán)境保護(hù)的體制改革方面，應(yīng)該在這次修訂中有所突破。下面，嘗試提出一些建議。

一、環(huán)保主管部門(mén)對(duì)下一級(jí)政府的監(jiān)督問(wèn)題仍然沒(méi)有解決。

　　 不是說(shuō)中國(guó)的環(huán)境污染之所以如此嚴(yán)重，很大的原因是地方保護(hù)主義嗎？那么如何監(jiān)督地方政府在環(huán)境保護(hù)方面的行為，應(yīng)該是修訂水污染防治法的重要目標(biāo)之一。
　　按照我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制，上級(jí)政府的部門(mén)無(wú)權(quán)對(duì)下級(jí)政府發(fā)送指令。環(huán)保部門(mén)對(duì)下一級(jí)政府的監(jiān)督只能通過(guò)同級(jí)政府去實(shí)現(xiàn)。這的確是我國(guó)現(xiàn)行的體制和國(guó)情。但這與環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際需要和法律規(guī)定的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”職能不符。
　　也許會(huì)說(shuō)，有兩個(gè)辦法解決。一，通過(guò)宣傳教育，地方政府牢固樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，自然消除了這種監(jiān)督的需要。二，具體問(wèn)題由環(huán)保部門(mén)報(bào)請(qǐng)同級(jí)政府協(xié)調(diào)。其實(shí)，過(guò)去三十多年一直是這種模式。只不過(guò)那時(shí)候沒(méi)有科學(xué)發(fā)展觀，叫（要求地方政府）“重視環(huán)境保護(hù)”。當(dāng)然，樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀與重視環(huán)境保護(hù)其內(nèi)涵不可同日而語(yǔ)。但是，當(dāng)大家都講科學(xué)發(fā)展觀時(shí)，在環(huán)境保護(hù)的具體問(wèn)題上，下級(jí)政府與上級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的認(rèn)識(shí)和行為未必一致。其二，這些“未必一致”的行為可能是時(shí)常都會(huì)發(fā)生的，未必可能事事報(bào)請(qǐng)同級(jí)政府協(xié)調(diào)。這在實(shí)際上仍然會(huì)使環(huán)保部門(mén)的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”缺少一個(gè)重要部分。在當(dāng)前環(huán)境污染與生態(tài)破壞已經(jīng)嚴(yán)重得不能再發(fā)展下去的情況下，勢(shì)必影響到環(huán)境保護(hù)重拳出擊的效率。
　　在遵守現(xiàn)行行政管理體制總框架的前提下，是否可能在環(huán)境管理的體制上有所突破呢？筆者認(rèn)為是可能的。
　　突破可以把握兩個(gè)原則。一，上級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)不直接指令下級(jí)政府；二，上級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)認(rèn)為下級(jí)政府的行政行為有損環(huán)境保護(hù)工作時(shí)，可以將自己在環(huán)境保護(hù)工作方面的具體意見(jiàn)告知下級(jí)政府。當(dāng)然，這種告知應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)肅而慎重的，并且應(yīng)當(dāng)抄報(bào)同級(jí)政府知曉。下級(jí)政府對(duì)上級(jí)環(huán)保主管部門(mén)的意見(jiàn)有權(quán)選擇采納或不采納，或者協(xié)商后部分采納。當(dāng)下級(jí)政府決定不采納上級(jí)環(huán)保主管部門(mén)的意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知上級(jí)環(huán)保主管部門(mén)，并抄報(bào)上級(jí)政府。如果上級(jí)環(huán)保主管部門(mén)仍然認(rèn)為下級(jí)政府應(yīng)當(dāng)采納自己的意見(jiàn)，則應(yīng)報(bào)請(qǐng)同級(jí)政府，對(duì)下級(jí)政府的行政行為進(jìn)行協(xié)調(diào)。
　　其實(shí)，上面說(shuō)的這種做法并不新鮮。在2000年的“一控雙達(dá)標(biāo)”工作中，國(guó)家環(huán)保總局就曾經(jīng)多次采用這種辦法。1996年國(guó)務(wù)院發(fā)出進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定，其中有所有工業(yè)企業(yè)到2000年必須達(dá)到國(guó)家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，當(dāng)時(shí)簡(jiǎn)稱“一控雙達(dá)標(biāo)”。此項(xiàng)工作歷時(shí)約四年，有許多日常工作在上下級(jí)之間協(xié)調(diào)。由于有國(guó)務(wù)院的決定，國(guó)家環(huán)保總局多次就具體工作直接向各省、市、自治區(qū)政府發(fā)文，并無(wú)不暢通的情況。這其實(shí)已經(jīng)超過(guò)了前面建議的兩個(gè)原則。筆者理解，這是在同級(jí)政府授權(quán)的情況下，上級(jí)環(huán)保主管部門(mén)對(duì)下級(jí)政府的工作協(xié)調(diào)。其實(shí)際效果是好的，也是必要的。政府授權(quán)能辦到的事，法律授權(quán)不是更能辦得到嗎？筆者建議將這種實(shí)踐已經(jīng)成功的東西，將其總結(jié)提煉，上升到修訂后的水污染防治法中去。

二、環(huán)保主管部門(mén)的責(zé)任不明確。

　　 這也許是一個(gè)怪問(wèn)題，但筆者提出這個(gè)問(wèn)題是嚴(yán)肅的。
　　當(dāng)前，一提到環(huán)境保護(hù)工作，各方面關(guān)注的是不科學(xué)的發(fā)展觀給我國(guó)環(huán)境保護(hù)造成的壓力，以及解決的辦法。筆者并非不贊同相關(guān)的論述、結(jié)論和解決辦法。大大加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管的力度，就是重要的解決辦法之一，也是水污染防治法修訂的目標(biāo)。但是，從立法角度講，法律給了環(huán)保部門(mén)權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)明確環(huán)保部門(mén)的責(zé)任。
三十多年來(lái)，我國(guó)的環(huán)保法律多而不太“硬”，它束縛了環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法能力。因此，從矛盾的主要方面講，當(dāng)前需要大大強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法能力。這是各方面一致的看法。但是，當(dāng)法律給予的執(zhí)法能力足夠以后，環(huán)保部門(mén)履行職責(zé)的優(yōu)劣，對(duì)環(huán)保工作的影響就非常大了。這就必然涉及到，如何評(píng)價(jià)環(huán)保部門(mén)對(duì)職責(zé)的履行？如果沒(méi)有明確的責(zé)任，評(píng)價(jià)如何進(jìn)行？
　　2005年的松花江污染事件，環(huán)保部門(mén)因行動(dòng)遲緩而負(fù)有責(zé)任。筆者理解，解振華局長(zhǎng)請(qǐng)辭，就是追究環(huán)保部門(mén)的責(zé)任。由于環(huán)保部門(mén)從未被追究過(guò)責(zé)任，所以普遍感到震驚。筆者倒以為這是很正常的事情：有職必有責(zé)。
　　歷來(lái)的環(huán)保規(guī)劃都是環(huán)保部門(mén)做的。“九五”以前的環(huán)保規(guī)劃、計(jì)劃完不成，可以找出與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、規(guī)劃存在“兩張皮”的原因。“九五”開(kāi)始，這個(gè)問(wèn)題就不存在了。但是，“九五”、“十五”環(huán)保計(jì)劃、規(guī)劃仍然沒(méi)完成。當(dāng)然，沒(méi)有解決科學(xué)發(fā)展的問(wèn)題是主要原因。但有沒(méi)有規(guī)劃、計(jì)劃脫離國(guó)情、不切實(shí)際的原因？沒(méi)有下文。何方有責(zé)？也沒(méi)有下文。三十年了，我國(guó)的環(huán)保規(guī)劃、計(jì)劃嚴(yán)肅性、權(quán)威性何在？
　　環(huán)保部門(mén)的責(zé)任問(wèn)題是歷來(lái)環(huán)境立法中的缺漏。這涉及我國(guó)環(huán)保工作總體思路中環(huán)保部門(mén)的定位。早期，將環(huán)保工作的責(zé)任放在環(huán)保部門(mén)頭上，實(shí)踐證明不恰當(dāng)。后來(lái)改掉是對(duì)的。從第二部環(huán)保法起，明確各級(jí)政府對(duì)環(huán)保工作負(fù)總責(zé)，這也是對(duì)的。但環(huán)保部門(mén)有什么責(zé)任，卻越來(lái)越不清楚了。三十多年來(lái)的實(shí)際情況是，環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)保工作只有權(quán)，而沒(méi)有責(zé)。即將通過(guò)的新的水污染防治法，將環(huán)保部門(mén)的權(quán)力擴(kuò)大許多倍，但責(zé)任仍然不明確，這不僅對(duì)環(huán)保工作不利，對(duì)環(huán)保部門(mén)自身也不利。
　　實(shí)際上，除了環(huán)境質(zhì)量由政府負(fù)責(zé)以外，所有的環(huán)境政策、工作部署、計(jì)劃規(guī)劃，源頭都出自環(huán)保部門(mén)，更不用說(shuō)監(jiān)督管理了。最終的環(huán)境質(zhì)量由政府負(fù)責(zé)是對(duì)的，但環(huán)保部門(mén)對(duì)這個(gè)最終結(jié)果具有舉足輕重的作用。環(huán)保部門(mén)的責(zé)任也應(yīng)當(dāng)是不言而喻的。

三、“公眾參與”在立法上沒(méi)有新進(jìn)展。

　　 “公眾參與”沒(méi)有在修訂草案中提及，筆者以為是一個(gè)明顯的不足。在環(huán)評(píng)法中雖已列入公眾參與的內(nèi)容，但在整個(gè)環(huán)保領(lǐng)域公眾參與程度仍然十分有限，對(duì)整個(gè)環(huán)保工作的推動(dòng)力度仍然很小，公眾參與在我國(guó)環(huán)保工作中的地位仍然沒(méi)有確立。
　　公眾參與在我國(guó)環(huán)境保護(hù)體制改革中應(yīng)該占有很重的分量。
　　政府、媒體、專家大張旗鼓地呼吁“公眾參與”已經(jīng)很長(zhǎng)時(shí)間了，也基本上取得了大體一致的認(rèn)識(shí)。國(guó)務(wù)院發(fā)布了公開(kāi)政府信息的法規(guī)。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次講話指出，政府工作應(yīng)當(dāng)接受人民的監(jiān)督。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)也反復(fù)證明，環(huán)境保護(hù)工作要搞好，特別需要公眾參與。但立法進(jìn)展緩慢，從一個(gè)側(cè)面表明，對(duì)公眾參與可能仍然存在很不一致的認(rèn)識(shí)。這可能是推進(jìn)我國(guó)環(huán)保工作的另一個(gè)重大的障礙。
　　在法律的統(tǒng)一安排下，政府監(jiān)管、公眾參與、媒體監(jiān)督，三者互相協(xié)調(diào)、互不取代、共同推進(jìn)，是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)工作的成功經(jīng)驗(yàn)。世界上還沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家缺了這三條而把環(huán)境保護(hù)工作搞得很好的。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)可以借鑒。
　　全面的真正的“公眾參與”應(yīng)當(dāng)包含以下三個(gè)方面的內(nèi)容。
　　“公眾參與”首先是公眾履行在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)。這方面說(shuō)的人已經(jīng)很多了，不需贅述。但應(yīng)當(dāng)不客氣指出的是，處在政府環(huán)境管理崗位上的一些同志，對(duì)“公眾參與”的理解也到此為止。這是一種“左”的思想作怪，也是一種懶漢思想。
　　其次，“公眾參與”更經(jīng)常、更大量的是公眾對(duì)政府環(huán)境保護(hù)工作的支持和參與。環(huán)保部門(mén)在這方面已經(jīng)做了大量的努力，有一些效果，但還需要努力提升。例如，環(huán)評(píng)。
　　第三，是筆者想重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，但又似乎是禁區(qū)的，即“公眾參與”應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公眾依法對(duì)政府的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督。公眾對(duì)政府環(huán)境保護(hù)工作做得好的、正確的、成功的，給予肯定、支持，甚至贊譽(yù)，這在過(guò)去和現(xiàn)在都沒(méi)有問(wèn)題。問(wèn)題是對(duì)那些不正確、不成功的工作給予建議或批評(píng)，尤其是及時(shí)的建議或批評(píng)，行不行？需不需要？媒體上，積極論述“公眾參與”的言論很多，但對(duì)這一點(diǎn)，大多回避。而這一點(diǎn)不解決，筆者以為，“公眾參與”就只是一個(gè)花架子。
　　十年治淮，媒體和公眾公認(rèn)不成功，但主管部門(mén)強(qiáng)聲“成績(jī)不容抹殺”。我國(guó)自有環(huán)保部門(mén)以來(lái)，所有重大的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃幾乎沒(méi)有一個(gè)是如期完成了的。這也是公認(rèn)的事實(shí)，主管部門(mén)也無(wú)法否定。但是不了了之。其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)公眾能說(shuō)說(shuō)嗎？現(xiàn)在倒好，“科學(xué)發(fā)展觀”一個(gè)籮筐裝走了事。如果規(guī)劃本身始終不科學(xué)，以后再用什么筐來(lái)裝走呢？喜歡讀《中國(guó)環(huán)境報(bào)》的人也許還記得，最近幾年，太湖污染治理的“成功經(jīng)驗(yàn)”曾經(jīng)大篇幅、多角度地報(bào)道和總結(jié)過(guò)。突然，今年爆發(fā)藍(lán)藻，無(wú)錫停水，國(guó)內(nèi)外震驚。那些成功的經(jīng)驗(yàn)到哪去了呢？如果中國(guó)早有公眾監(jiān)督的法律制度，中國(guó)有的是人才，或許會(huì)有人早看出問(wèn)題，早提出建議或批評(píng)，早促使政府采取更有效的行動(dòng)，三河三湖狀況或許會(huì)比今天好得多。現(xiàn)在環(huán)保部門(mén)引導(dǎo)公眾去監(jiān)督企業(yè)，而反對(duì)公眾對(duì)環(huán)保部門(mén)自身進(jìn)行監(jiān)督。引導(dǎo)公眾積極監(jiān)督違法企業(yè)無(wú)可非議。但諱言公眾有權(quán)利監(jiān)督環(huán)保部門(mén)自身，這在指導(dǎo)思想上是違背憲法原則的。
　　多年來(lái)，其實(shí)環(huán)保部門(mén)自身的問(wèn)題相當(dāng)多，包括腐敗問(wèn)題，越到基層越多。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，不科學(xué)發(fā)展帶來(lái)的問(wèn)題非常突出，在全社會(huì)提倡科學(xué)發(fā)展觀，正確處理經(jīng)濟(jì)與環(huán)保的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)，呼吁加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)的權(quán)威，自然成為輿論的主要方向。但在此同時(shí)，環(huán)保部門(mén)自身的問(wèn)題卻很難引起輿論的關(guān)注，它被自然而然地而不是被人為地掩蓋了。從大局講，這是非常正常的。水污染防治法修訂草案，給環(huán)保部門(mén)新增了很多、很大的權(quán)力。權(quán)力越大越需要監(jiān)督，不僅需要自上而下的監(jiān)督，也需要公眾的監(jiān)督。這對(duì)環(huán)保部門(mén)自身建設(shè)大有好處。
　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和環(huán)境形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，事實(shí)上公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的無(wú)序參與已經(jīng)很多，而且會(huì)越來(lái)越多。這不利于社會(huì)穩(wěn)定。給予“公眾參與”法律地位，將無(wú)序參與引導(dǎo)到依法參與，不僅可以大大推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作，而且可以大大減少不穩(wěn)定因素。
　　我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的“公眾參與”的理論研究滯后，要將“公眾參與”的內(nèi)容全面列入水污染防治法，可能來(lái)不及。但“公眾參與”對(duì)于我國(guó)的環(huán)保工作具有緊迫性。筆者建議，在草案第七條中加入“國(guó)家鼓勵(lì)、保護(hù)公眾參與環(huán)境保護(hù)，支持、保護(hù)公眾監(jiān)督各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)工作”。

四、對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)不宜統(tǒng)得過(guò)死。

　　 草案第十五條對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的法律規(guī)范，是從我國(guó)現(xiàn)行環(huán)保法來(lái)的，無(wú)可非議。新近生效的國(guó)家環(huán)保總局的部門(mén)規(guī)章，依法制定了詳細(xì)規(guī)則。但總體上看，將監(jiān)測(cè)工作統(tǒng)得很死，幾乎成了環(huán)保部門(mén)的一統(tǒng)天下。這實(shí)際上確立了我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制的日本模式。
　　這種模式好不好？日本已經(jīng)成功運(yùn)行了那么多年，不能說(shuō)它不好。它適不適應(yīng)中國(guó)國(guó)情？筆者以為還很難說(shuō)。
　　發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家大多數(shù)不是這種模式。它們的政府環(huán)境管理部門(mén)沒(méi)有自己直屬的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。監(jiān)測(cè)工作向全社會(huì)開(kāi)發(fā)，政府環(huán)保部門(mén)發(fā)放許可，進(jìn)行監(jiān)督，社會(huì)輿論也對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。筆者曾經(jīng)疑惑：社會(huì)上的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)如果出于自身利益，與被監(jiān)測(cè)的企業(yè)伙同造假數(shù)據(jù)欺騙環(huán)保部門(mén)怎么辦？沒(méi)想到，他們聽(tīng)不懂這樣的問(wèn)題。他們的回答是，在嚴(yán)格的社會(huì)輿論監(jiān)督下，這怎么可能呢！這個(gè)回答對(duì)筆者是震撼性的。
　　在我國(guó)環(huán)保界，特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的“法定”效力，即只有環(huán)保部門(mén)的監(jiān)測(cè)才是有效的。這有其道理，有其歷史發(fā)展沿革。但監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)本質(zhì)上不是一個(gè)行政問(wèn)題，而是科學(xué)技術(shù)問(wèn)題。判定監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的可靠性，是看誰(shuí)的數(shù)據(jù)更客觀、更真實(shí)，亦即更科學(xué)，而不是看出具這個(gè)數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)是什么頭銜，例如是否“法定”。
我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)測(cè)體制可能會(huì)遇到兩大障礙。
　　第一，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)保工作的加強(qiáng)，監(jiān)測(cè)工作的量迅速增大，而且成十倍、百倍地增大，環(huán)保部門(mén)的現(xiàn)有監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)越來(lái)越不堪重負(fù)。除了加大投入和向自動(dòng)化方向發(fā)展外，可能還會(huì)被迫擴(kuò)大隊(duì)伍，使我國(guó)已經(jīng)龐大的環(huán)保機(jī)構(gòu)越來(lái)越龐大。
　　第二，現(xiàn)行體制將促使監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)越來(lái)越行政化，這對(duì)環(huán)境保護(hù)工作很不利。
　　環(huán)境監(jiān)測(cè)是衡量環(huán)境質(zhì)量的尺子，也是衡量企業(yè)是否守法的尺子。環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測(cè)在環(huán)保一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)封閉循環(huán)，在缺少外部監(jiān)督的情況下，產(chǎn)生種種弊端的可能性也就存在了。因此，筆者認(rèn)為，改革現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)體制的需要是存在的。當(dāng)然，目前沒(méi)有這種可能，但如果統(tǒng)得太死，今后改的難度就太大了。