王燦 陳吉寧 鄒驥
（清華大學環境科學與工程系 環境產業研究所，北京，100084）

　　摘要：本文建立了給水工業的系統框架，分析了給水工業的宏觀和中觀系統結構及其內在關系，討論了不同層次的系統對給水工業可持續發展的影響，為制定我國水工業發展的政策和管理體系提供了理論基礎。
　　關鍵詞：給水工業、可持續發展、系統分析

1 給水工業的系統框架

　　根據“給水工業的特性及其可持續發展”^[1]一文的分析，衡量給水工業可持續發展需從三個方面進行考慮：1、良好的社會效益，包括可持續地開采水資源和逐步提高社會生產生活用水效率；2、消費者利益得到保障，即消費者的基本用水需求得到最大程度的滿足；3、給水企業經濟自立，能夠根據市場需求調整水質水量、提高服務質量。由此可以看出，給水工業的可持續發展不僅涉及到它自身的公平和效率（提高給水企業的經濟效益），而且涉及到給水工業以外的消費者利益和社會效益（提高用水效率和可持續利用水資源）。因此，討論給水工業是否可持續發展，需要從不同的角度、不同的層面來考察。
　　本文將給水工業系統劃分為宏觀、中觀和微觀三個層次。給水工業的宏觀系統是社會系統中所有與給水活動相關的、影響給水工業或受其影響的各種組織、因素和關系的組合；中觀系統是由直接參與給水活動的各種組織、制度及其相互作用關系組成的系統，直接參與給水活動的組織通常包括政府、給水企業和消費者群體，制度在這里指的是社會給水的規則，包括對給水組織的形式、權利、義務等的規定；微觀系統則以給水工業企業本身為研究對象，研究內容主要是企業的組織形式和各種制度等如何建立和執行才能保證給水工業有效地、可持續地運營。

　　圖1顯示了上述三種系統之間的關系。宏觀系統以研究給水工業的外部環境因素及這些因素如何作用于給水工業的為主，是中觀和微觀系統運作的基礎。中觀系統是給水工業的核心部分，它受宏觀系統的制約和影響，并在這種背景下對微觀系統產生決定性作用。給水工業可持續發展的關鍵就是中觀系統如何在適應并反作用于宏觀系統的過程中，優化其內部要素，引導微觀系統行為，實現整個給水工業的用水效率、社會效益和企業經濟效益目標。本文后面部分主要對宏觀和中觀系統進行分析，微觀系統將在關于企業改制的文章中專門討論。

2 給水工業宏觀系統框架

　　圖2給出了給水工業的宏觀系統框架。給水工業從自然界取水，經凈化后分配銷售給各用水單位，本質上是社會生產過程的一部分。因此，供水系統的運轉也象其它生產性部門一樣，受到各種宏觀社會背景的影響，這些影響因素包括政策和法律法規體系、經濟發展狀況、社會制度、生產技術水平和社會文化特點。

　　宏觀社會背景因素對給水工業的影響是多方面的。政策和法律法規體系直接左右給水系統中取水、凈化、分配和銷售各個環節的行為。經濟發展狀況決定社會用水需求量和需求結構，工業發達國家的生產用水需求相對較大，而發展中國家由于公共供水設施普遍不足，居民生活用水需求成為供水工業發展的首要動力。社會制度、政治體制等因素是所有制形式的直接決定力量，對給水工業的供水主體、管理體系和運作機制都有重要影響。技術發展水平作為社會生產的生產要素之一，制約了給水工業的生產成本，對削弱給水工業自然壟斷性強度具有決定性的作用。但是，宏觀社會背景因素最根本的影響在于其綜合效應所形成的社會生產矛盾和價值偏好。例如，經濟發展水平和生產技術水平較低的國家，社會生產矛盾可能表現為給水事業發展嚴重滯后于社會發展需求，因此產生的價值偏好就會傾向于吸引給水工業投資，而暫時忽視壟斷行為等不利因素所造成的消費者利益損害。拉美國家正在進行的私有化運動就是這方面的典型例子^[2]。再比如，社會文化背景的差異使得英、法兩國在給排水行業的經濟效率和社會福利的權衡中，作出了各有側重的選擇，因而造成了這兩個經濟技術水平和社會制度相似的國家給水工業體系相差甚遠，英國以徹底的私有化為主，而法國則堅持國有私營的體制^[3]。
　　水作為社會生產生活的必需品，決定了給水工業在整個社會生產系統中的基礎性地位，從而也決定了它能對社會宏觀背景因素產生較強的反作用。給水工業運轉狀況的好壞、發展前景的優劣直接關系到公眾健康、人民生活質量以及社會經濟發展；當取水不當時，可能造成生態破壞，損害環境質量；當供水不足時，還有可能危及社會穩定。給水工業的反作用就是通過上述影響來調整社會的價值偏好。例如強調福利給水的國家如果面臨政府財政負擔沉重、公共給水發展緩慢的困境，其社會經濟發展將受到給水工業的制約。對福利給水的價值偏好在經濟發展受阻的情況下往往產生動搖，而對給水企業的經濟效益的偏好可能逐漸上升。不少國家給水工業的市場化改制在很大程度上就是這種反作用的結果。
　　研究給水工業的可持續發展，必須分析既定的宏觀背景因素、生產要素及由此產生的社會價值偏好特點，在此基礎上考慮它們對給水工業體系的影響，并結合給水工業的本質特點及其可持續發展內涵目標，運用經濟學原理和規律，進行合理有效的給水體制改革。

3 給水工業中觀系統

　　給水工業中觀系統指的是社會大系統中直接參與給水活動的各種組織及它們之間的相互關系的組合。以存在形式分，該系統中包括政府、供水單位和消費者三個主體；按功能作用者分，包括供水單位所有者、供水單位經營者、政策制定者、管理監督者、消費者五種要素。它們的相互關系見圖3。

　　從圖3可以看出，在消費者眼里，供水部門是由政策制定者（議會或政府）、管理監督者（政府部門或政府與消費者聯合組成的獨立機構）和供水單位三個主體構成的三級模式。在這樣的模式里，政府的職能是制定并建立給水工業的管理制度框架，包括在供水行業運用商業原則、在供水單位之間引入競爭機制等。管理監督者的任務是監督政府或議會部門的政策是否有效，供水部門的行為是否符合管理制度框架的要求。為防止政治干預，管理監督者應該具有更大的獨立性和自主權。供水單位的行為主要是爭取供水合同，并在合同條款的約束下提供安全可靠的供水服務。供水單位的組織形式可以是多種多樣的。
　　上述情況實際上是系統要素的功能結構模式，是理論分析中的理想模式，也是當前一些國家給水工業改制的目標模式。在現實中常常是三種功能主體集中為一體或者某兩種為一體。三者合一的情況主要是由政府擁有并經營的市政給水，這是最普遍的方式，政策制定者、管理監督者和供水單位三者的功能全部由政府部門承擔，這時，圖3所示系統的主體結構可以簡化“政府—消費者”模式。特殊情況下，還存在另一種模式：“企業—消費者”。兩者合一的情況主要是政策制定者和管理監督者合二為一，而供水單位的角色則由企業來充當，相應的系統主體結構模式為“企業—政府—消費者”。
　　在典型的政策制定者、管理監督者和供水單位三者一體的情況下，即采用政府事業性給水形式時，許多給水工業的研究都設立了三層管理體系：國家、區域和地方三級管理^[4]。國家級的管理機構負責提供資金和技術支持，制定長期發展計劃以及行業管理制度和標準；區域供水管理部門是整個管理監督體系的主要執行者，它們在國家級管理機構的領導下，檢查各管理制度和標準的執行情況，監督地方供水系統，為地方供水系統培訓管理人員和技術人員。地方管理機構則負責管理、維護各個具體的供水系統，收取供水費用，提供預算等。這樣，通過政府的不同部門實現了圖3中各給水主體的功能：國家級的管理機構類似于圖3中的政策制定者，區域級的管理部門相當于圖3中的管理監督者，而地方管理機構則充當了供水單位或供水企業的角色。但是在比較大的國家，這種分級管理模式要滿足給水工業的可持續發展的內涵要求——既促進用水效率、保證用水的社會效益，又提高給水部門的經濟效益——往往需要更復雜的管理結構和體系。因為國家越大，政策制定的區域性要求就越強，從而大大提高國家級管理機構制定政策所需的信息成本和區域供水管理部門執行政策所需的管理成本。另外，在這種管理模式中，提高給水部門的經濟效益是它實現給水工業可持續發展的最突出的難點：政府財政負擔沉重，公共給水發展緩慢，給水部門效率低下、資金短缺、服務質量差等。
　　三者合一的另一種極端情況是“企業—消費者”模式。政府可以認為給水企業的壟斷價格是完全可接受的，從而不采取任何特別的管制措施，完全由市場來約束給水行為。這樣做可以提高給水行業的預期收益率，吸引私人資本的投入。雖然這種模式會損害社會整體福利，但在某些特殊情況下這樣的損失可以接受，事實上消費者在高價高質量供水和低價低水質供水的權衡時，往往愿意選擇前者。另外，在很多發展中國家如拉美等地給水工業的主要矛盾是公共基礎設施嚴重不足、水質惡劣，而政府財政又無力迅速發展公共給水事業^[5]。因此，兩害相權取其輕，在政府公共部門供水嚴重不足的現實面前，不受管制的私人資本投資的壟斷行為也就可以暫時擱置不理。
　　不過，“企業—消費者”模式只能是一種極端情況，或者說是某些國家的權宜之策。給水工業是自然壟斷性極強的行業。所謂自然壟斷性是指某行業因為其特定的生產技術或服務特性，由單一企業生產或提供服務成本最低^[6]。由于給水工業需要固定的輸配水管網，同一個城市或區域內不可能同時建立兩套管網，所以一旦有企業進入市場，很難再有第二家企業進來競爭。如果政府完全放棄對給水工業的管制，自然壟斷的給水工業企業為了追求利潤的最大化，往往會利用其市場支配力，采取壟斷價格、差別價格、內部相互補償及差別對待或降低服務水平等不利于消費者的措施^[7]。這些措施幾乎都具有收入再分配的效果，使得消費者之間、消費者與給水企業之間的利益分配不合理，從而損害用水的社會效益，導致給水工業的不可持續發展。
　　目前世界上很多國家正在實踐或嘗試的是“企業—政府—消費者”模式，將傳統的政府給水事業向獨立的企業化經營轉變，同時政府加強管制，規范給水工業企業的行為，防止其壟斷特性的膨脹。也就是說，政府的角色不是直接擁有并經營這些企業，而是優化控制，糾正市場失靈和政策失效，為實現經濟有效性創造有利條件^[8]。在這個轉變過程中，首先必須確立企業的組織形式，然后明確政府的管制目標并設計合適的管制手段，政策制定和監督管理時消費者的參與也越來越受到重視^[9]。
　　給水企業所有者和經營者的不同組合構成了不同的企業形式，如國有公營、國有私營、私有私營、公私聯合經營等。這些形式不僅僅是理論上的，在實際中也是存在的。我國和世界上很多國家采用的就是國有公營的形式；法國通過特許權經營在給水工業中逐漸推行了國有私營政策；英國自80年代以來實行了比較徹底的私有化，產生了私有私營的給水排水形式；而北歐一些福利社會國家的給水排水則由地方政府和社區聯合經營^[10]。不同的給水企業組織形式決定了給水工業系統的偏重點，但是不恰當的側重往往限制了水工業在其它層次上的可持續性。例如國有公營的給水企業或市政給水機構對于保證消費者的用水利益即保證供水的可靠性和安全性來說，具有相對明顯的優勢，但是在促進用水效率和給水企業經濟效益的提高方面，則缺乏有效的競爭和激勵機制，顯得力不從心。而私有私營的給水企業，受自身利益驅動，必然設法提高其經濟效益并在一定程度上促進用水效率的改善（通過提高內部效率或開拓市場或提高價格等手段），但是在保證消費者利益方面，必須通過政府的管制才有可能間接地實現。采取什么樣的給水企業組織形式，實際上是一個社會對給水系統不同層次可持續性進行平衡的結果，當然，這種平衡是在特定的復雜的社會宏觀因素影響下進行的。
　　同樣，政府對給水工業的管制目標和管制手段的選擇也受宏觀系統的影響。但是給水工業可持續性的三方面內涵決定了政府的管制具有一定的共性。一般來說政府必須要求給水企業實現以下幾方面目標：a、保證安全可靠供水；b、實現社會資源的有效配置；c、防止收入再分配；d、提高給水工業內部效率；e、保證企業財務穩定。由此產生的管制手段通常有價格管制、進入管制、退出管制、水質水量管制、投資管制、財務管制、給水服務的覆蓋率管制、水源取水管制等。這一部分的內容是給水工業中觀系統中的重要組成部分，作者在另外的文章中已有專門的討論^[11]。

4 結論

　　實現給水工業的可持續發展，必須同時考慮其三項基本內涵；它們之間可以有所側重，但不能偏廢。為了全面分析給水工業，必須從宏觀、中觀和微觀三個層次加以考慮，并綜合分析。在宏觀系統中，社會政治、經濟、文化背景的逐漸變化，即宏觀背景因素的變化，會改變社會生產矛盾和宏觀價值偏好，從而改變社會對給水工業可持續發展三項標準之間的權衡，這正是宏觀系統推動水工業改革的根本原因。在中觀系統里，不同的給水工業發展形式，如市政給水、國有私營給水、私有私營給水，是宏觀系統對給水工業可持續發展三項標準進行權衡時所作不同側重的表現。為全面保證三項標準的實現，政府需要根據不同的給水形式，采取既有共性，又有側重的管理政策和措施。

參考文獻

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[11] 王燦、陳吉寧、鄒驥、王希希，環境基礎設施企業化運作下的政府管理，上海環境科學，2001（12）：565-568

A Macro- and Meso-Level Analysis of the Water Supply Industry

Can Wang, Jining Chen and Ji Zou

Department of Environmental Science and Engineering,Tsinghua University, Beijing, 100084

　　Abstract: This paper begins with the establishment of a systematic framework of the water supplyindustry, in which a three tile structure is proposed including macro-, meso-and micro-levels. The interaction and relationships among the three levels ofcomponents are discussed. Their impacts on the sustainable development of thewater supply industry are also illustrated. The conclusions are expected toprovide a theoretical basis for the institutional reform of water supplyindustry in China.
　　Key words: water supply industry, sustainable development, framework

作者簡介：

王 燦，清華大學環境科學與工程系博士研究生，研究方向為環境產業、環境系統分析
陳吉寧，博士，清華大學環境科學與工程系系主任，教授，博士生導師
鄒 驥，博士，中國人民大學環境經濟與管理系系主任，教授，博士生導師

本論文研究得到國家自然科學基金項目“環境產業管理的微觀基礎與宏觀政策分析”（項目批準號：70073040，項目負責人：鄒驥）支持，特此致謝

發表在《中國人口·資源與環境》，2002年第2期，113-116