（1999年7月）
傅 濤 單 龍 鄭興燦

　　水是人類賴以生存和發展的最重要的、不可替代的資源之一。在我國，水資源嚴重短缺，水污染的不斷加劇已逐步成為制約我國經濟可持續發展"瓶頸"。
　　在計劃經濟時期，城市給水排水作為城市基礎設施一直是社會福利的組成部分。目前，城市給水是我國維系壟斷經營僅存的傳統行業之一，政府在城市水設施的投資、建設、管理及運行各環節包攬過多；在產業發展上，各供水企業地域條塊分割、封閉經營，普遍存在生產經營規模小、勞動生產率低、服務落后，同時水價不能理順，伴隨而產生的企業虧損已相當普遍，企業技術創新與發展得不到保證等問題，地方政府補貼負擔重，體制上已難以適應市場經濟的需要。
　　城市水管理體制改革是城市公用事業改革的重要內容。正是在此背景下，在聯合國開發計劃署（UNDP）和澳大利亞發展署（AusAID）援助下，建設部開展了"21世紀中國城市水管理"的國際合作研究，通過國內外專家研究，廣泛的國內外調研以及城市試點。取得了對城市水管理體制改革的初步認識，在此基礎上，我們形成了"關于城市水管理體制改革的若干建議"，供有關部門參考。
　　1 城市供水企業改制和政府水管理機構改革
　　改革開放以來，由于城市經濟的發展，城市基礎建設和居民生活條件的改善，城市水需求增長快。據統計，目前全國668個建制市中，有330個城市存在缺水問題。嚴重缺水的城市有100多個。其中2/3是因為供水設施不足造成的，1/3是因為水資源短缺和水污染造成的。根據《國民經濟2010年遠景規劃》，我國城市化水平2010年將達到45%，城市水需求將有大幅度提高。城市水行業在開源、治污、節流及服務（水質、水量、水壓、其他相關服務）等方面將面臨來自國內外各方廣泛而深刻的壓力與挑戰。但目前國內大多數城市的供水企業改制和政府水管理體制改革滯后，城市供水企業虧損多、公眾服務意識差、市場意識薄弱，城市水管理機構對改革缺乏交流、缺乏思路和對策，城市公共供水建設、生產、管理水平明顯落后于城市發展和市場經濟的需求。這使得城市公共供水難以療其財政補貼大、政府顧慮大、低水平壟斷經營、勞動效率低、改革環境差等痼疾。究其癥結所在，我們認為理順和明確界定城市供水企業和政府水管理部門的關系是其關鍵所在。即要明確界定企業權益和政府職能及二者的結合點。深圳市以水務局和投資管理公司形式的政企分離、政資分離及上海市以制售分離、管養分離、管抄分離為特點的水競爭機制都是有益的探索和值得借鑒的經驗。
　　例：深圳市通過制定供水條例依法界定政府行業管理、資產管理的范圍并理順價格機制，這成為深圳水司得以良性發展的根本保證；上海市以建委為代表的管理部門將供水企業納入資本運作網，通過減員減虧、廠網分離競價入網、上市融資等措施降低經營虧損，引入競爭機制，籌措資金投資城市基礎設施建設，在上海市政建設方面取得了顯著效果。
　　鑒于目前我國城市水管理的現狀，總結國內城市水管理體制改革先行城市的做法，借鑒國外的相關經驗，我們認為城市供水企業改制和政府水管理機構改革必須找準一個結合點、進行兩個轉變、實現三權分立。即：采用多種方式依法以經營合同（和約）的形式確立政府和企業的結合點，使合同條文成為雙方的行動準則。將企業由有行政隸屬關系的基層部門向無行政主管的自主經營公司轉變，規模發展、競爭經營；相關政府機構由直接參與經營的行政主管向間接服務監督的行業管理轉變，打破壟斷、規范市場。實現資產所有權、行業管理權、自主經營權的三權分立。建立符合我國市場經濟條件需求的城市水管理體制。
　　為此，供水企業必須建立符合市場經濟要求的現代企業制度。以"自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束"的法人實體和市場主體形式依法按合同（和約）自主經營，接受行業管理和經濟監督，在合理的價格機制下取得最佳收益并滿足城市優質安全用水之需；城市政府的相關機構要抓好城市水行業的統籌、規劃、立法；市場準入（資質、特許經營等）；服務（水質、水量、用戶滿意度等）監督；價格監管（建立合理的價格機制、水價調節基金、確定合理利潤率、價格聽證等）；依法制定經營規范和標準；組織專門機構或人員保障國有資產保值增值（投資管理公司、財務總監制等）。著眼于創造規范合理、優良開放的城市水經營環境。打破城市（地域）水經營的分割壟斷經營狀態，采取多種形式引入競爭機制、優化經營者，使具有合格資質的經營者、投資者參與城市水行業合法公平的競爭經營，引導城市水行業走投資多元化、經營市場化、發展產業化之路。使城市水管理形成統一開放、規范有序、競爭經營的新格局。（即：在良好的城市水經營環境中，除管網部分要保持政府壟斷外，其余均可多元投資形成有限責任公司或股份有限公司，以各種方式打破壟斷，鼓勵支持優秀供水企業以資源為基礎 以資本為紐帶 跨地區 跨部門組建供水企業集團）
　　城市供水企業改制和政府水管理機構改革的最終發展要有利于優秀企業的外向型規模經營，有利于培育我國的具有國際競爭力的大型水工業集團，有利于城市的發展和新經濟增長點的形成。
　　2 完善中介服務推進城市水管理改革
　　在探索適應社會主義市場經濟的城市供水企業改制和政府水管理機構改革之路上，如何少走彎路，確實需要服務。
　　我國供水企業從長期封閉壟斷運行到面向市場競爭經營；城市政府部門從行政管理到行業管理；積極探索競爭機制的企業和勇于率先改革的城市政府呼喚架通企業與企業 企業與市場 企業與政府間橋梁的中介組織--行業協會能成為城市水管理改革的重要推動者。
　　分析我國城市水管理改革的現狀與問題，行業中介組織不健全也是造成行業的地域性壟斷封閉保護的重要因素之一。這種保護造成了封閉、排外、自滿，為我們城市水行業造成了不佳的社會公眾印象。"水霸"的陰影直接制約了社會對水價合理調整的認同，保守直接造成了行業發展與改革的滯后，使我們許多供水企業喪失了改革發展的先機。甚至許多水司已經為被動的改革付出了沉重的代價。
　　改革的發展 活躍的社會主義市場經濟，使我們的時代充滿了探索與創新，在新型的21世紀中國城市水管理中，水行業協會的工作必須是開放的、活躍的、具有很強服務功能的中介組織。不應再是計劃經濟體制下政府性協會式的成分單一，定位于企業之上 具有較強行政色彩的組織。引導、服務將是協會的鮮明主題。水協首先要服務于政府，作好政府助手 參謀，促進水行業改革的深入，打破行業封閉壟斷狀況，組織力量作水管理改革的調查研究與探索總結；同時，水協應發展基于網絡信息等高技術的面向企業的信息咨詢服務，真正成為為企業提供經營管理經驗、技術、市場、信息、人才、財務、金融、法律等方面服務和推動供水企業走向市場的服務型中介機構。在對水傳統行業的科技改造過程中發揮應有的作用，實現其在城市供用水改革、技術創新等工作中的合理定位并促進我國水的科技產業化發展。
　　在改革城市水管理體制的同時必須啟動水行業協會等中介組織的改革。在這項改革中，水行業協會應比政府部門以更加具有先導性的活躍思路努力為企業發展爭取更廣闊的空間。同時改革也為水行業協會的發展、完善提供了廣闊的天地，上承政府，面向企業，制定政策、法規和標準；促進科技交流；總結改革經驗；指導企業改制；引導企業建立適應市場經濟發展需要的現代企業制度；大力引導公眾水產業意識的提高，為建立良好的水價機制創造環境；為企業發展提供各種服務，培育引導和發展我國大型水工業企業集團。
　　3 理順水價
　　理順水價幾乎是所有城市水司的共同呼吁，水價過低是造成供水行業全行業虧損的核心原因，嚴重影響了行業的改革和企業發展。
　　3.1 確定水價的原則
　　在城市供水水價的確定過程中，所考慮的主要原則包括承受能力、物價上漲的控制和運營成本的回收等三個方面。承受能力和物價上漲的控制一直是各級城市政府、物價局和相關部門所關注的，也是長期影響我國水價調整的主要影響因素。而運營成本的回收目標則一直是供水公司的動力。目前，在市場經濟下，必須建立新的水價管理體系，使自來水公司在合理核算成本、完善服務的前提下，能夠實現完全成本回收并達到合理的利潤水平，從而保證自來水公司的正常運行和發展。
　　3.2 建立供水價格調整的法規體系
　　供水價格調整的法規化、制度化可以為水價調整提供現實依據和基礎。是最重要的保證手段之一。
　　深圳市是我國第一個制定關于水價的具體法規的城市。在深圳特區供水與用水條例中論述了水價確立的過程，確定了自來水公司積累資金及法律所允許的利益范圍，建立了價格調整基金，制定了價格調整的原則，并且闡明了水費收取程序。實踐表明，深圳市的做法是成功的，其做法和經驗值得借鑒和推廣。
　　3.3 有效降低和控制成本
　　降低制水和售水成本，提高勞動生產率是水價改革的關鍵。
　　從企業內部看降低和控制成本在于引入成本控制體系，強化過程管理，推薦在企業實行分級成本核算責任制（邯鋼經驗）。上海市水司已先行一步，其經驗需總結提高。
與企業內部成本控制相呼應，應逐步完善面向全社會的成本核算支持系統，包括：
　　＊ 提倡建立以城市為單位的成本核算委員會，委員會應包括有關專業工程人員、政府管理人員、經濟師、會計師、公眾代表，委員會對城市主管部門負責，在公眾聽政前做技術經濟審核，以彌補外行聽政的技術性不足。
　　＊ 利用中介組織周期性公布全國、城市兩級行業平均水價成本組成，作為成本核算的外部參考，以保護企業內部降低成本的合理收益
　　＊ 建立完善專業型標準定額體系，為企業核算材料、消耗成本提供依據。
　　4 公眾意識
　　公眾意識的是社會公益事業走向完善的重要保證。公眾意識的引導與城市水管理體制改革、水價理順的密切相關。公眾意識的不足制約了改革思路的引進，制約了水價調整的社會認同。
　　4.1 明確水工業公眾意識教育的主體
　　城市用水關系國計民生，與每個人都息息相關。但是，除專業人士外，社會各界（包括各級領導）對我國城市水資源的基本情況、水對人民生活、工業生產的關鍵作用、制水工藝過程、水的輸送、水質安全、污水的凈化、節約用水等等認識十分粗淺。糾其原因，對公眾意識教育社會缺乏應有的重視，政府沒有應有的責任、協會沒有充分的意識、企業沒有市場的動力、公共媒體則難以深入，因此，社會沒有明確的水工業公眾意識教育的主體，僅有的水工業科普教育形式生硬呆板，過于說教、過于專業，社會認同效果極為有限。水工業公眾意識教育應以各級水工業中介組織為主體，在政府統一規劃和指導下，在企業支持下，共同推進。
　　4.2 開展面向青少年的水工業科普教育
　　青少年是社會的未來，水工業公眾意識應從青少年的科普教育開始。目前，我國課程中基本沒有有關水行業的知識，科普讀物又過于說教、過于專業，青少年無法了解和掌握水行業知識。建議逐步將有關水工業的基礎知識納入教學大綱，同時利用供水廠和污水處理廠開辟面向青少年的科普園地，學生可以了解水的一般知識、水資源狀況、自來水的形成過程、污水處理過程，一般的節水措施等等。這些學生回到家里，從自我作起，又起到教育他們長輩的作用。在這方面，西方和亞洲很多國家都有很好的經驗，值得學習借鑒，這也是西方國家水政策得以順利貫徹的一個重要因素。
　　4.3 開展面向全社會的主題宣傳
　　全國范圍來講，在逐步著手開展面向下一代的科普教育的同時，以各級中介組織為主體，利用電視、報刊、網絡等媒體，結合節水宣傳周開展主題宣傳，包括電視專題片、主題宣傳日、文藝晚會、印制各種宣傳品、開辟網上沙龍等；同時指導以城市為單位開展各具特色的活動，以期得到全社會對城市水管理改革的廣泛認同。
　　水是一個社會性的話題，公眾意識則是行業與社會的橋梁，完善的城市水管理體制應以社會公眾的有機參與為前提條件，公眾意識體系是科學的城市水管理體制的組成部分。

　　以上建議的核心是建立適應社會主義市場經濟和社會經濟可持續發展需求的城市水管理體制，為我國的水的產業化發展創造一個良性發展的環境。
　　城市水行業在經歷了近百年后才迎來了面向市場發展的機會，雖然我們的改革來得有些被動，但是我們行業畢竟有了找回感覺的機會。水工業要用實力告訴社會，我們應有的地位。中國水工業要想取得地位，必須象我們的國際同行一樣，對我國民經濟乃至世界經濟做出貢獻，必須在經濟上占有相應的比重，不要用世界上某某國供水壟斷來為自己找借口，應看到躋身世界的法國通用水務集團、英國泰晤士水務集團對行業的貢獻。
　　中國必須而且有條件引導和培育自己的水工業集團，首先中國有市場，世界1/5的人口意味著1/5的水工業市場需求。雖然我們大部分大型城市供水能力供大于求，但是還有管網、水質、設備、服務等大量的市場空缺，還有中小城鎮乃至農村的發展空間，城市之間也有資金、人才伴隨管理和技術轉移的重組市場等待開發；其次，國家在水工業上已有充足的先期投入，形成了相當的資產規模，為合理重組、盤活創造了很好的硬件環境；再次，水工業前期在高校、科研、設計單位已有較好的技術儲備，在國家技術創新工作的推動下，技術核心向企業的轉移已是大勢所趨；最后，隨著國家管理體制改革的深入、制度的完善、水價的逐步理順、公眾意識的加強、水工業中介組織的不斷發展，中國水工業會在國民經濟中取得其應有的地位，會成為建設部今后政府工作的核心，中國的水工業企業也必將會走出國門，與國際水工業集團一爭高下。