（作者單位：傅濤博士——清華大學水業(yè)政策研究中心；范曉軍博士——澳門自來水公司）

2003年以來，特許經(jīng)營制度拉開了中國水務改革的大幕。2007年供水改革如火如荼，因為競爭激烈，甚至多次出現(xiàn)外資溢價收購案例。2008年以來，形勢逆轉，供水改革何去何從，成為業(yè)內的共同迷惑。

2009年供水行業(yè)的目光聚焦澳門，澳門自來水的實踐或許會給我們的一個清晰的答案。

1985年，澳門特別行政區(qū)政府首次授予澳門自來水公司25年供水經(jīng)營權，成為亞洲第一個供水系統(tǒng)服務的特許經(jīng)營項目。25年間，即使在面對諸如澳門回歸、咸潮、非典等重大的變革和挑戰(zhàn)時，澳門的服務合約依然體現(xiàn)出極大的靈活性和生命力，澳門自來水服務最終戰(zhàn)勝了危機，經(jīng)受了考驗，贏得了公眾及政府的高度認可，也獲得了合理的收益，其成功的秘訣何在？

在25年期滿之際，2009年11月30日，澳門自來水公司續(xù)簽澳門供水專營特許合同，澳門自來水股份有限公司的供水服務批給期將自2010 年7 月8日起延長20 年，至2030 年7 月7 日。此次續(xù)約成就了供水特許經(jīng)營典范，成為亞洲第一個供水系統(tǒng)服務特許經(jīng)營完成并續(xù)約的項目。探尋澳門項目的經(jīng)驗得失，對于我國其他地區(qū)的供水市場改革有重要意義。

一、特許經(jīng)營模式構架了政企協(xié)同關系

中國政府部門常說，市場化改革，改變了原來政企不分的關系，自來水公司與政府由原來的行業(yè)管理關系，轉變?yōu)楸O(jiān)管與被監(jiān)管的關系。但是澳門的實踐告訴我們的不是這樣。

城市供水是一項最基本的公共服務，世界上絕大部分國家和地區(qū)都一樣，包括澳門和中國大陸。由市場化的企業(yè)來提供公共服務，并沒有改變供水服務的基本性質。企業(yè)是來幫助政府提供服務的，政府仍然是公共服務的責任主體。

因此，對于供水服務來說，政府和企業(yè)之間是采購與協(xié)同服務的關系，是共擔風險、共同應對民眾及其他各方面的關系。政府與企業(yè)如果有監(jiān)管的關系，也是基于商務合約的甲、乙方關系。

澳門自來水項目很好地體現(xiàn)了這一點，也恰恰是這一點，使得澳門在咸潮、非典等重大危機面前，政府和供水企業(yè)一同面對，共渡難關。這一協(xié)同這體現(xiàn)在很多方面：

一是原水費用的處理方式。第一個25年合同期間，原水的成本和供給方式發(fā)生了巨大變化，原水的費用比重日益加大，如何在居民價格穩(wěn)定的前提下，應對原水價格調整成為服務價格的重大考驗。政企雙方基于協(xié)同的考慮，在新合約中明確約定，特區(qū)政府補貼原水價格，共同維持居民水費穩(wěn)定。澳門供水高度依賴珠海西江水源，近年來水資源費的上漲勢頭比較明顯。目前水資源費是1.54元人民幣，特區(qū)政府每立方米原水將補貼0.88澳門元。為了與自來水公司一起共同應對原水費用上漲，其實政府之前已經(jīng)對自來水公司進行補貼，只不過本次續(xù)約，以合同形式進行了明確。并且，按照自來水公司專營合約續(xù)約文本，特區(qū)政府將收取自來水公司水資源費，代替目前的由自來水公司直接向珠海購買原水。

二是水質檢測方式。政府維持適當?shù)臋z測能力，過強的政府水質檢測使成本增加，過弱的水質檢測又不利于水質保障。為此，政府和企業(yè)有各自的水質檢測中心，整個城市由雙方共同選擇，設置76個取樣點，政府每天隨機抽取取樣點，并取水，由政府和自來水公司分別在自己的檢測中心化驗，自來水公司的檢驗結果要上報給政府，而政府檢測中心做核對性檢測。政府用這種方式約束了自來水公司。在原水水質檢測上也體現(xiàn)了這種協(xié)同，珠海來的原水由自來水公司代表政府進行檢測。

三是共同促進節(jié)水。節(jié)水符合社會需求，但是節(jié)水會降低自來水公司的收益。在新型政企關系之下，澳門自來水公司實現(xiàn)了與政府的高度共識，并作為節(jié)水工作小組成員之一積極參與有關事務。自來水公司清楚意識到，節(jié)能、減排和環(huán)保是社會發(fā)展大趨勢，在水資源日趨緊張的情況下，節(jié)水是其中的一部分。如果在節(jié)水方面消極被動，如同螳臂當車，被淘汰是遲早的事情，不如采取積極的態(tài)度，面對挑戰(zhàn)，未雨綢繆，積極參與。只有這樣與時俱進，才能贏得政府和市民的信任，贏得發(fā)展的機會。與此同時，澳門政府則給了自來水公司其他出路，比如在項目續(xù)約時的新合約中，向自來水公司放開了再生水和海水淡化的經(jīng)營限制，使自來水公司也有機會參與其中，從而有途徑彌補可能會造成的損失。

對于一個供水特許經(jīng)營項目來說，政府和企業(yè)到底是一種什么樣的關系？是“貓和老鼠”的對立關系，還是互利共生關系？供水市場的改革因為涉及到政府、民生、水企、員工等多方因素，本身十分復雜，所以，澳門特區(qū)政府能夠和澳門自來水公司通過25年的努力逐步建立起目前能使多方滿意的協(xié)作關系，份外閃光，值得肯定。

二、詮釋了自來水行業(yè)本質上是服務業(yè)

澳門自來水公司之所以在25年特許期滿后能成功續(xù)約，取決于它的服務。

對于澳門自來水公司而言，自來水公司是個服務型公司，它生產的不僅僅是自來水這種產品。我們認為，自來水行業(yè)本質上是服務業(yè)，它不屬于生產型行業(yè)。一家生產礦泉水的企業(yè)可以被視作生產型企業(yè)，一家為廣大市民供應自來水的企業(yè)卻不能被同樣視之。對于供水企業(yè)來說，自來水是產品依托，但是服務才是產業(yè)的核心。

澳門自來水公司的成功在某種程度上成為了一個生產型供水公司向服務型供水公司轉變的標志。這體現(xiàn)在很多方面：

（一）在稅收方面，澳門自來水的流轉稅適用營業(yè)稅的征收方式，而不像國內自來水行業(yè)普遍征收增值稅。

（二）在資產處置上，澳門供水的凈資產已經(jīng)到了將近5億澳門元，而澳門自來水公司注冊資金現(xiàn)在也只有7600萬澳門元（25年前則僅是5100萬澳門元），澳門特區(qū)政府將其擁有的水務資產以一定的價格租賃給自來水公司經(jīng)營（在經(jīng)營期限完成后需要完好地向政府繳回資產）。在澳門供水特許經(jīng)營體系的設計中，政府選擇的不是企業(yè)的資金，特許經(jīng)營要求的是有服務經(jīng)驗、有品牌的公司進行專業(yè)經(jīng)營，因此沒有將重心放在資產的轉讓上。該項目的成功證明了特許經(jīng)營模式作為政府公共服務的手段，在健全的體制保障之下會有非常重要的一席之地。同時，專業(yè)化公司在資產與經(jīng)營分離的制度設計下，是能夠有效進行供水服務的。

（三）在利潤的約定上，政府會控制水公司盈利方面穩(wěn)定，不會出現(xiàn)大的變化，使水公司維持每年一定合理的利潤。面對不斷提高的原水費，政府向自來水公司收取的水資源費會因不斷變化的原水價格而調整，同時考慮水公司整體盈利、工程、等其他因素進行水價調整。水公司每隔三年才可向特區(qū)政府提出調整水價的申請。顯然自來水公司的利潤的基數(shù)并不是公司資產，而是公司總營業(yè)額，這也深刻地體現(xiàn)了服務業(yè)特征。事實上可能只有中國等個別國家，是按照凈資產收益率來確定自來水企業(yè)收益率的。

以上多個方面顯示，政府從自來水公司獲得的是服務，而不是它的水產品。

三、澳門自來水公司的服務特點

正因為認清了自己作為服務型公司的定位，澳門自來水公司對服務非常重視。如果你去澳門自來水參觀，最值得學習的恰恰是服務和管理，而不是技術和設施水平。

自來水是自然壟斷經(jīng)營的行業(yè)，一個自來水公司，在獲得特定區(qū)域的供水特許經(jīng)營合同之后，在經(jīng)營期間，已經(jīng)幾乎沒有了市場和營銷成本，最重要的精力都應放在供水服務上。澳門自來水公司在這方面堪稱表率。25年前即合營前，自來水公司有280名員工，生產員工比例很大。25年來，隨著自然減員，人員現(xiàn)在是240名員工，現(xiàn)在生產管理的只有8人，2人一組實行三班倒工作制，一班備用。絕大部分員工都是從事服務。

服務方面，就繳費一項來說，現(xiàn)在發(fā)展到有10種繳水費的方式，7-11便利店、OK便利店都能方便地繳費。另外，澳門自來水公司成立了有自身特色的客戶服務小組，共有19個成員，每兩年一屆，都是來自各個行業(yè)協(xié)會的代表，每年召開3次客戶小組討論會，政府代表列席。他們用這樣的方式，實現(xiàn)了政府、供水企業(yè)、普通民眾的溝通，事實上，澳門是沒有所謂的水價聽證會的，許多問題都通過客戶小組討論會解決。

“供優(yōu)質食水，創(chuàng)優(yōu)質生活”，被澳門自來水公司當做公司使命，它積極應對市民對客戶服務的越來越高的要求。2008年，推出了多項優(yōu)化服務質量的計劃，范圍遍及管材、水表、收費渠道及資料保密等各大領域。

澳門自來水公司能夠獲得續(xù)約，并且是在客戶滿意度很高的情況下獲得續(xù)約，是自來水作為服務型公司獲得成功的代表。

在續(xù)約過程中，特區(qū)政府依據(jù)澳門的法律制度和專營合約和澳門自來水公司進行談判。雖然如此，在輿論自由、市場意識完善的澳門，此項目續(xù)約得到了包括政府、公眾代表、同行、媒體、普通民眾在內的方方面面的普遍認同，讓人驚訝，卻也非常不易，這說明自來水公司以服務為核心的模式確確實實得到了澳門各方的贊同。

對中國供水行業(yè)而言，供水企業(yè)轉型成為服務型公司必將成為一種大趨勢。因此，服務水平?jīng)Q定民意，而民意是決定自來水公司成敗的關鍵。

四、成本和價格的增量控制法

25年來，澳門自來水服務實現(xiàn)了包括政府、消費者、員工、管理者和股東的多方滿意。在穩(wěn)步提高服務的前提下，追求整體最優(yōu)，不使任何一方產生大的不滿可能是澳門成功的基本要訣。這種協(xié)同體現(xiàn)在澳門自來水公司對成本和價格的控制上，就是使用一種認可現(xiàn)狀的增量控制法。

所謂增量控制法，即接受原來或現(xiàn)有的運營指數(shù)，這些指數(shù)包括成本、價格、利潤和服務水平等等，因為追溯以往的既成事實可能意義不大，重點要求在原來基數(shù)上通過管理和技術提高服務水平和質量。但是，在原有基礎上的任何一個增量都受到監(jiān)督，包括價格、人員、利潤、投資和服務的改善等，任何一個方面的增量，都要同政府協(xié)同商量。

不管其理論意義如何，這種實用主義的方式應當適合于公眾性、敏感行業(yè)的改革，就是在認可現(xiàn)狀的前提下，明確未來目標，逐漸改善。在此基礎上，政府調控企業(yè)的利潤水平和價格水平，任何一個要素的變化都要說明原因，比如利潤是怎么提高的？成本為什么增加了？企業(yè)都要向政府說明，區(qū)別和變化在哪里。

增量控制法體現(xiàn)的是一種重要的管理模式，適合供水行業(yè)的特色，可能是供水改革的一條可行道路。政府用這種方式監(jiān)管，企業(yè)用這種方式自我要求，能夠更好地實現(xiàn)用科技、管理提高服務效率的目的。

五、簡單而有效的政府監(jiān)管

總體來說，澳門自來水與澳門政府之間是一種基于合約的、有效的協(xié)作關系和信任關系。政府與自來水公司的合約所有內容都是公開的。在澳門政府的供水管理體制中，主要相關的人員或部門包括政府代表、澳門民政總署（IACM）、澳門衛(wèi)生局等。在新合約簽訂以前，特區(qū)政府方面對于自來水公司沒有專門的監(jiān)管部門，只在自來水公司派駐政府代表，現(xiàn)在則將監(jiān)管職責授予了港務局。

政府代表是澳門市政公用事業(yè)的一種特有管理模式。根據(jù)舊專營合同要求，政府代表由總督（即現(xiàn)時的澳門特別行政區(qū)行政長官）根據(jù)法律規(guī)定任命，主要負責列席澳門自來水董事局會議、收取會議議程、會議錄及文件副本。在實際工作中，政府代表還承擔了澳門自來水與澳門政府各部門的協(xié)調和溝通、有關供水規(guī)劃投資的審核等責任，是專營協(xié)議執(zhí)行情況最直接的監(jiān)管者。

澳門民政總署（IACM）是負責澳門自來水水質質量督察的重要部門，其下屬公務員性質的化驗所每天都會對全澳所有供水采樣點進行隨機取樣檢測，嚴格而盡責地監(jiān)督澳門自來水的水質狀況，也促進了自來水內部水質檢測的完善。化驗所所執(zhí)行的純技術監(jiān)管與政府代表所執(zhí)行的行政監(jiān)管形成了相互獨立的配合和協(xié)同體系。

水質監(jiān)管上，政府用抽檢的方式約束了自來水公司。供水特許經(jīng)營合約中規(guī)定了自來水公司的供水質量標準，包括水質、水壓及水量的法定標準，并依照法定的分析方法及頻率，規(guī)律性地監(jiān)測原水、已處理水及管網(wǎng)內的水；每月向監(jiān)察實體及民政總署分別提交水量和水質報告，包括原水、已處理的水及管網(wǎng)水。

衛(wèi)生局主要負責澳門飲用水的衛(wèi)生安全，澳門自來水與其積極配合以解決供水過程中出現(xiàn)的水質問題對公眾健康可能造成的影響，如近年來屢有發(fā)生的咸潮問題。

為了確保在未來20 年內澳門供水服務可以保持在良好的水平，強化政府對供水服務的監(jiān)管，新續(xù)約合同要求由政府主導的中期評核制度，并可引入第三方評核。評核范圍包括供水服務素質、用戶滿意度、管網(wǎng)水損失率、違約情況等因素。如果水公司最終被評核為不合格，可依據(jù)合約賦予的申訴權力進行申訴并獲得整改的寬限期。若出現(xiàn)十分嚴重的問題，則可導致特區(qū)政府解除合約。為適應社會發(fā)展，新合同增加了相應的罰則，水公司如未能切實履行批給合同內的規(guī)定，將會受到處罰。罰款金額亦大幅調升到現(xiàn)時的2 至13 倍。

實際上，政府對自來水公司的真正監(jiān)管就是水質和服務，25年的實踐證明，這種監(jiān)管是簡單、有效。

中國的水務改革路漫漫而修遠，供水改革更是充滿艱辛與挑戰(zhàn)。澳門自來水的案例在特定的政策和歷史條件下發(fā)生，可能難以在大陸簡單復制，但是它帶給我們的啟發(fā)值得借鑒。清華大學有幸作為第三方機構在2006年受澳門政府和自來水公司的共同委托，對澳門自來水項目做了中期評估。當這個注定影響深遠的項目終于告一段落，迎來新的明天，我們期望與同業(yè)一起，能夠對這個目前唯一完成了整個合約周期的供水系統(tǒng)服務項目進行必要的總結。

讓歷史告訴明天，供水改革走出迷霧已經(jīng)不遠。

附：舊合約與新合約對比

1、特許經(jīng)營約定年限不同：前者25年，后者20年；

2、后者新增：約定不到10年的時候，特殊情況下，政府可以提前解除合約，解除合約須提前兩年通知；

3、水資源費在供水成本中所占比例增大，基于此情況，新合約規(guī)定，澳門政府補貼一部分原水費用，維持現(xiàn)有水價不變。同時，自來水公司利潤的1.5%返還給政府，作為此部分費用的回報；

4、前者營業(yè)范圍只有自來水；后者新增再生水和海水淡化業(yè)務；

5、新合約明確澳門自來水公司負責審查原水水質，并向政府部門報告；

6、前者沒有限定水價調整的期限，后者規(guī)定，每隔3年才可申請調整水價；

7、新合約中，滯納金由現(xiàn)在的按水費3%計算下調至2%，但最低罰款維持10元；

8、新合約約定，自來水公司維持每年一定的純利；

9、新合約約定，市政用水的40%免費，其余的按75%的優(yōu)惠價格付費；

10、新合約中，提高了對自來水公司違反合同行為的罰款金額；

11、新合約規(guī)定，港務局承擔對自來水公司的監(jiān)管職責；自來水公司派駐政府代表一職依然設立。

編輯：全新麗