近年來，我國許多地區和城市受到不同程度的缺水困擾，解決缺水和由缺水引起的種種問題需要依靠科技、經濟、法律、行政管理和公眾參與等多種手段，并使之系統、協調地發揮作用，進而實現水資源可持續利用。其中，水價政策具有舉足輕重的地位。但長期以來，將水資源看作是公益性物品的傳統觀念左右了我國的水價政策，水價一直處于低水平狀態。這導致人們節水觀念淡薄、水資源浪費嚴重、用水效率低下，水務行業入不敷出、虧損嚴重，同時也使得國家財政補貼負擔沉重。因此，水價特別是水價形成機制改革勢在必行。

一、   我國水價形成機制發展歷程

我國的水價形成機制，大體上經歷了公益性無償用水、政策性低價供水、按供水成本核算計收水費、商品供水價格管理等階段。截至目前為止，在水價形成機制方面的改革措施主要有：

(一)征收水資源費，水資源由無償使用改為有償使用

我國2002年10月1日開始實行的新《水法》中規定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可資源有償使用制度的規定，向水行政主管部門或者流域管理機構領取水許可證，并繳納水資源費，取得水權?！边@一舉措，體現了國家對水資源的所有權，也使水價形成基礎向趨于合理的方向前進了一大步。國家發改委、財政部、水利部于2008年11月10日聯合發布《水資源費征收使用管理辦法》，進一步明確了水資源費的征收管理辦法。

(二)確立水價制定原則

1985年國務院頒布了《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，2002年頒布的新《水法》、原國家計委、建設部頒布的《城市供水價格管理辦法》，2003年國家發改委和水利部頒布的《水利工程供水價格管理辦法》等一系列文件，對水價的制定規定了以下一些原則：(1)供水價格應當按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則制定；(2)供水價格由供水生產成本、費用、利潤和稅金構成；(3)按水的用途實行分類定價；(4)實行還本付息水價，對新建水利工程供水價格按成本加合理利潤的原則定價；(5)按單個供水工程定價；(6)確定合理的盈利水平；(7)放開小型水利工程供水價格；(8)實行用水計量和超定額累進加價制度；(9)逐步推行兩部制水價；(10)逐步推行分時(季節)水價和動態水價。

(三)水利工程供水由無償使用改為有償使用

1980年國務院提出“所有水利工程的管理單位，凡有條件的要逐步實行企業管理，按制度收取水費，做到獨立核算，自負盈虧。”1985年國務院頒布的《水利工程水費核定、計收和管理辦法》規定“水費標準應在核算供水成本的基礎上，根據國家經濟政策和當地水資源狀況，對各類用水分別核定?！?988年頒布的《中華人民共和國水法》規定：“使用供水工程供應的水，應當按照規定向供水單位繳納水費?！睆拇?，制定水利工程供水水價制度有了法律依據。1992年8月，國家物價局將水利部直屬水利工程供水從“行政事業收費”轉為“商品價格”管理。2002年10月1日開始實施的新《水法》再次明確規定：“使用水工程供應的水，應當按照國家規定向供水單位繳納水費?！毙隆端ā返膶嵤?，有力地推動了供水工程邁向企業化、供水商品化的進程。

(四)對原有水利工程和新建水利工程分別確定不同的價格形成辦法

1997年，國務院發布了《水利產業政策》，規定“新建水利工程的供水價格，按照滿足運行成本和費用，繳納稅金、歸還貸款和獲得合理利潤的原則制定。原有工程的供水價格，要根據國家的水價政策和成本補償、合理收益的原則，區別不同用途，在三年內逐步調整到位，以后根據供水成本變化情況適時調整?！毙隆端ā愤M一步明確，水工程供水水價應當按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則確定。

不斷推進的水價定價改革帶來了相當大的成效，水資源的商品化在相當程度上得到了體現，2004年4月頒布的國務院36號文件《關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》，更是明確提出了水價應當包括四個主要的因素：水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格和污水處理費。水價持續提高，節水、回收利用的水資源可持續利用體系正逐漸建立。具體體現在：

1、城市供水基本完成由福利型向商品型的轉變，節水型的水價形成機制正在逐步形成

目前，全國城市供水日供水總量已由解放初期的240萬立方米增加到2007年的1.38億立方米，為城市經濟和社會發展提供了有力保障。與此同時，城市供水價格也逐年上升。這主要表現在：

(1)城市供水價格有了較大幅度的提高。截至2007年底，36個大中城市居民生活用水供水水價（不含污水處理費）的范圍在0.6元/立方米-2.8元/立方米之間，平均水價為1.7元/立方米，是1988年的0.14元/立方米的12倍多。

(2)逐步推行居民生活用水階梯式水價和非居民用水超計劃超定額加價制度。深圳、廈門、銀川等城市居民生活用水已實行階梯式水價，非居民用水超計劃超定額加價制度已在全國范圍內普遍施行。

(3)根據不同行業用水特點實行區別計價。特種用水價格調整幅度明顯高于其他用水調整幅度，拉開了用水差價，促進了節水措施的實施和節水技術的運用。此外，水價改革規劃、改革總體和階段性目標的制定，增強了水價調整的透明度和供水企業加強管理、節約用水的內在動力，提高了全社會的節水意識。

2、污水處理收費制度普遍施行，收費額穩步增長

近年來，我國城市污水處理得到了較快發展。截至2007年底，除西藏外的其余30個省（自治區、直轄市）均建立城市污水集中處理收費制度。

(1)實行污水處理收費制度的城市增加。截至2005年６月底，全國有475個城市實行了污水處理收費制度，占全部661個城市的71.9%。

(2)污水處理收費標準大幅提高，收費額逐年增加。截至2007年底，除拉薩市外的其余35個大中城市居民生活用水污水處理費范圍在0.25元/立方米-1.1元/立方米之間，平均污水處理費為0.66元/立方米，比2000年提高了4倍多，有力地促進了污水處理產業化發展，大大提高了城市污水處理率。

(3)收繳率穩步增長，收費額逐年增加。1999年至2002年污水處理費收繳率分別為56.8%、59.7%、64.6%、68.2%，1999年至2002年污水處理費收費額分別為17.7億元、29.5億元、35.1億元、42.5億元，年均增長率為33.9%。污水處理費的開征和調整，大大提高污水集中處理率，吸引社會資金的投入，促進了污水處理的產業化進程。

3、水資源費征收標準大幅提高，征收力度逐年加大

水資源費一般分為地表水資源費和地下水資源費。根據取水單位的用途，又可分為工業取水、生活取水、發電取水、其他取水等。同時，一些地區為控制城區內地下水的開采，對地下水資源費又區分公共管網覆蓋范圍內和覆蓋范圍外，各類水資源費的征收標準有所不同。總體上看，南方豐水地區水資源費標準較低，北方缺水地區水資源費標準較高。一些缺水地區根據當地實際，較大幅度地提高了水資源費征收標準，特別是大幅度提高取用地下水資源費的征收標準，對于保護地下水資源、籌集節水和引水工程建設資金起到了積極作用。

二、我國水價形成機制評述

盡管我國的水價形成機制改革取得了一定的成效，但仍存在比較嚴重的問題，水資源的利用效率仍舊不高，用水浪費的現象十分嚴重，城市供水和使用過程中漏損率也逐年上升。我國目前水資源緊缺與浪費現象并存，因此節約用水潛力很大，這就對今后的繼續改革提出了更高的要求。目前我國在水價形成機制上存在如下幾方面問題：

1、水資源費征收不到位，造成水資源的價值補償不足

存在的問題主要有：①還有部分省(自治區、直轄市)沒有征收水資源費。對這些地區來說，國家事實上并未獲得水資源的所有權。②沒有建立水資源價值核算體系，也缺乏科學的測算辦法。③水資源費征收標準普遍較低，不利于節約用水和水資源的合理配置。如全國地下水資源費遠遠低于城市自來水價格，導致地下水的大量超采。

2、供水成本不實的問題依然遠未解決

由于缺乏有效的成本約束，目前在供水成本中仍有不少問題，例如，由于管理不善造成的管網漏失、水管單位人員超編、成本分攤不合理、折舊提成、盲目建設等原因導致的不合理成本，至今仍未有相應的有效解決辦法，使消費者承擔著不應承擔的重負。

3、水價未能反映供水成本的變動，水價偏低導致供水行業虧損進而影響供水安全

由于遠距離調水、污水回用、環境污染、制水主要原材料價格大幅度上升等方面的原因，導致供水成本增加。但供水價格并沒有隨著成本的合理增加而相應調整，或是調整力度不足，導致供水價格偏低。

目前，在飲用水水質標準大幅度提高，水源污染日益嚴重，原材料價格上漲的多重壓力下，現行供水水價已令供水企業不堪重負，在一些地區已經出現行業性虧損。放任這種情況的延續，勢必影響供水安全。城市供水服務過去長期以一種低價的福利形式存在，目前國內平均水費支出只占城市人均可支配收入1%左右，（國際上一般在3%左右），水價沒有體現供水服務應有的“水質”價值。由于水價過低，致使供水經營者也只能是保證最基本的福利性供水服務，水質問題被長期忽視，也導致了供水行業低價低質的惡性循環。

4、在水價定價辦法方面也存在問題

其一，按《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》規定，一省范圍內的水利工程的水價由省統一制定、調整，實行統一的水價。這就使審批的水價難以符合大多數水利工程的實際情況，使絕大多數水利工程的供水價格低于供水成本。其二，由于供水屬于自然壟斷行為，很難形成競爭，也就很難進行企業間的橫向比較，城市供水主要采取成本加成定價法，政府進行價格管制的依據主要靠供水企業提供的成本資料即個別成本，而非合理的社會平均成本或先進成本；由于成本信息不對稱，難以對供水企業的成本進行必要的約束，政府對供水價格的管制在一定程度上取決于政府與企業間的討價還價。

三、進一步深化水價形成機制改革的建議

基于以上問題的分析，水價政策改革應以逐步完善水價形成機制為主，進而促進整個水價體制的改革。但同時我們也要清楚地認識到水價形成機制改革涉及的問題非常復雜：既要建立起準商品化的定價機制，將水價水平提升到足以彌補運營成本的水平；又要充分考慮居民用水和農業用水的承受能力，避免因提價過快或配套補貼措施沒有到位而造成一些基本用水需要得不到滿足。對此，我們提出如下幾方面建議：

一是逐步、穩健提高水價，使其逐漸趨向合理化。水價合理，既包括科學的成本組成，又包括合理的價格水平，使水價既能起到促進節約用水，有利于水資源的開發利用，實現水資源的可持續發展，又與消費者的經濟承受力相適應?，F行水價不合理，既有其偏低的一面，也有其成本不合理的一面，另外，水價調整欠缺靈活性，不能隨著合理成本的提高而調整，也是導致現行水價偏低的一個主要原因。因此，提高水價，必須同時解決不合理的供水成本，認真清理、整頓隨水價一并收取的各種收費，堅決取消不合理和不合法的收費，做到在科學合理的成本制約基礎上提高水價，并根據合理成本的提高對水價進行靈活的調整。

隨著國民經濟的發展、人口的增加、居民生活水平的提高，對水的需求將不斷增加，而水資源的稀缺，加上日益嚴重的水資源污染，將使水的供需矛盾日趨尖銳。為解決這一矛盾，需要通過長距離調水、生態環境的恢復、污水治理等措施來增加水的供給，但為此需要大量的投資，從而使單位供水成本不斷提高，最終導致供水價格也要相應地不斷提高。目前除少數經濟發達地區外，多數地區水價不能一步到位，需要通過逐步提高水價的辦法，使水價形成逐步實現科學、合理。

就長遠目標看，實現完全成本水價將是最有利于水資源可持續利用的水價基礎，但結合目前我國客觀情況，這一目標尚不具備全面實現的可行性，因此，在逐步、穩健提高水價，給供水服務企業更多投資激勵、給消費者更大的節水激勵的同時，還應注意價格的調整幅度以及配套補貼措施的推出。

二是完善水資源費（稅）的征收，全面征收水資源費，提高地下水資源費標準，促進水資源的合理配置。目前對水資源費的征收，存在尚未征收和征收標準太低的問題。為此，應加大對國家2008年11月10日頒布的《水資源費征收使用管理辦法》的執行力度，依法強化水資源費的征收和管理，逐步實現用水補償的合理化。針對農業用水浪費和盲目開采地下水，國家應擇機對農業用水恢復征收水資源費。要加強水資源的統一管理，按照“優先開發地表水，嚴格控制地下水”的原則，大幅度提高地下水的水資源費標準，用經濟手段堅決遏制地下水的超采。

三是加大污水處理費征收力度，盡快將污水處理費提高到保本微利水平。污水處理關系到有限的水資源充分利用和生存環境的保護問題。目前，我國污水處理能力跟不上污水排放的增長，處理污水的工作越來越繁重，但污水處理費的征收也不能令人滿意。一是目前全國城市生活污水處理費開征面僅在60%左右，尚有上百座城市沒有開征。垃圾處理費的征收面也僅在16%左右。二是已經征收的城市，其征收標準也較低。按目前的污水處理廠運營水平，二級處理的污水處理費用一般為0.9元/噸，三級處理的污水處理費用則高達2元/噸。目前，一些重點流域推行污水處理廠出水標準須達到一級A標準，即污水處理廠必須進行脫磷除氮和污泥處理，其成本將達到1.5元/噸。而目前城市收費標準一般在0.2-1.2元/噸之間，難以滿足污水處理廠的正常運營需求，導致已建的污水處理設施中有相當一部分不能正常運轉。因而，應該把污水處理當作一項重要水資源再生和開發利用的政策強制推行。對仍未開征污水處理費的城市應限期開征；已開征的，應逐步提高征收標準。

四是建立供水成本評價體系和約束機制?，F行的供水價格確定辦法存在兩個問題：（1）水商品及其生產企業固有的特殊性，供給缺乏必要的和合理的競爭，導致在一個區域內，沒有一個社會平均成本可作為參照和比較，供水企業的個別成本表現為整個行業的社會平均成本，它的成本和費用往往難以實行市場評價和約束。（2）實行成本加成的定價方法，對企業節約成本的激勵很差，只會使企業通過增加成本來增加利潤。加上成本信息存在明顯的不對稱性，物價部門據此制定或審批的價格，難免不產生偏差。因此，建立供水企業成本約束機制十分必要和迫切。主要內容包括：

1、建立成本考核指標體系，規范水價成本的核算方法。通過實行按區域平均供水成本定價，解決按企業個別成本定價的不合理問題。為此，政府物價和水務行政主管部門應主持建立區域供水平均成本核算模型，做好區域水利工程供水社會平均成本的測算工作；適應情況的變化修訂供水工程及生產成本費用核算管理的相關規定，制定供水工程公益性資產界定辦法和供水企業定員定編標準，使供水成本和水價的核算規范、合理。

2、建立供水企業成本預審制度，對供水企業的成本構成進行長期監管和控制。為此，要相應建立供水企業成本臺賬。物價部門可據此對供水企業成本定期進行全方位稽核審查，以保證供水成本合理。

3、實行供水企業成本認證制度。依據國家有關政策法規，對成本資料的合理性進行認證。明確哪些費用可以計入成本，哪些不能計入成本；企業管網漏失率、產銷差率等都應以全國供水行業的平均水平或先進水平為依據確定。為此，應相應建立供水行業平均成本統計、核算制度，建立成本與價格信息庫和信息發布制度，每半年或一年發布一次，為物價部門審核和論證企業供水成本是否合理提供依據。

4、借鑒國外經驗，實行以績效為基礎的規制。即依據供水成本、產出、投資回報以及服務水平設定價格上限，企業唯有降低成本，才能增加利潤，從而起到激勵企業提高經營管理水平、降低成本的作用。

五是確定合理的供水投資回報率和供水企業凈資產利潤率。商品價格的構成一般包括成本、稅金和利潤等要素。在其成本和稅賦相對確定的情況下，定價的關鍵就在于利潤水平的確定。自來水的價格及其所體現的利潤水平，必然要限制在合理限度內，同時也應考慮到這種合理水平也是供水企業正常運營和發展所必須的，表現在：

1、對城市供水設施開發建設投資的回報率水平，不應低于社會固定資產投資收益的平均水平。

2、供水企業通過利潤積累所形成的資本公積應該滿足與城市發展相適應的供水設施開發建設的投資需求。

3、供水企業的人均公益金、公積金不應與社會其他企業有過大差距。按照《城市供水管理辦法》規定，“城市供水價格中的利潤，按凈資產利潤率核定。……供水企業合理盈利的平均水平應當是凈資產利潤率的8%～10%?！?/P>

要做到盈利的合理，除了解決供水成本核算的問題，還要解決目前存在的閑置資產折舊和投資失誤產生的成本問題。由于前期盲目規劃，目前我國大城市普遍存在供水設施能力供大于求的現象，許多城市固定資產的折舊成了最大的一項成本。如果將這些大量閑置資產的折舊也均攤入制水成本，顯然是不合理的。此外，各城市供水企業的利潤率水平應當結合當地實際，綜合考慮城市經濟社會發展對用水需求的增長強度、城市供水設施開發建設規劃項目投資預期、城市企業員工的一般公益水平和居民收入狀況等因素，同時根據政府對供水企業規定的經營范圍和投資責任，選擇不同的凈資產利潤率檔次，讓供水企業自行運營和發展。

六是改進地方水價政策。就地方層面上看，許多政策應加以改進：

1、應保證新供水工程投資者的合理回報?！端こ趟M核定、計收和管理辦法》規定，農業、生活用水水價保本微利，工業用水水價中的利潤率只能有4%～6%?，F行利潤率不利于吸引投資者對新的水利工程進行投資。為此，應該允許對規定的利潤率有所突破，以吸引投資者投資新水利工程。

2、應進一步放寬小水利工程的水價。如對已實行拍賣、承包和租賃經營的小型水利工程，其供水價格可放開由生產經營者與用水戶協商確定，但政府要進行一定的監控，以維護雙方的權益。目前，有的省、市、區已經這樣做了，對于維護小型水利工程和促使農業用水的節約，都起到了好的效果。

七是大力推行超定額累進加價制度，積極推廣“兩部制”水價。新《水法》明確規定要實行超定額累進加價制度。這是以價格杠桿促進水資源優化配置的有效辦法。實施中存在的主要問題是，由于需要抄表到戶，不僅加大管網運營和抄表工作量，而且涉及到現有一些樓房內的管網和計量設施的改造，需要較多資金。而實現節約用水后，又將導致企業銷水量下降，與企業目標利益相矛盾，因而企業的積極性不高，需要研究制定相應的激勵措施。

在兩部制水價制度的實施中，也存在一些亟待解決的問題，一是如何科學地確定容量和計量的比例，尤其是容量部分究竟應多大比例合適；二是計量、監控設施落后，不適應實施兩部制水價制度的需要。為了保證水利工程的可持續運行，應積極推廣“兩部制”水價制度，加大對“兩部制”水價的研究。從國外的情況看，各國對基本水價和計量水價的經濟含義和劃分標準，不盡相同。日本的基本水費以各用戶進水口口徑大小為依據分為若干數段。其基本水費實際上是水工程設備費，不論用水與否，基本水費按月收?。挥嬃克M則按用水量分成6個數段，用戶按用水量交納水費。瑞士蘇黎世供水局的水費比例分配如下：基本水價占總水價的60%，基本水價包括三部分：加入水網的管道聯通費，一次性收取、經常性的基本費，每年收取、用戶供水房屋設施費，按房屋總價值的2.5%一次性收費；水量水價占總水價的40%，按水表計量，一般每年收取一次。在基本水價的標準確定中，國內外有將水利工程固定資產折舊費計入基本水價的案例，如我國的引黃濟青工程的基本水價中，包括40%的固定資產折舊費。至于固定資產折舊費是否計入基本水價，按多少比例計入合適，仍需進一步研究確定。

編輯：全新麗