趙曉(北京科技大學經管學院教授) 董棟(北京科技大學碩士研究生)

　　2006年9月14日，財政部部長金人慶在亞太經合組織(APEC)財長會議上表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權地方政府發行債券。此后，關于是否允許地方政府發債的問題再次成了經濟界熱論的焦點。

　　對于地方債券，目前主流的意見是認為它有利于地方建設和經濟發展需要。如財政部財政科學研究所所長賈康早在2003年就指出“發行市政債券是加快地方基礎設施建設和經濟發展的需要，尤其是當前加快我國城市化建設進程以及促進各專項事業發展的需要”。筆者在此想從宏觀經濟角度，強調發行地方債券還將有利于改善中央地方關系、有利于緩和財政聯邦主義下的地方財政困境。同時，還想討論地方政府發行債券的可行性、發行機制以及風險所在。

　　從“諸侯經濟”說起

　　中國經濟2004年以來投資急劇膨脹，其中主要來自地方投資的高速增長。例如，2006年城鎮固定資產投資中，地方項目的比重約占了九成左右。在本輪宏觀調控過程中，地方政府的“諸侯經濟”現象再次突顯。

　　地方投資增長很快，但絲毫沒有根據中央的調控意圖將投資增速放慢的心思。今年上半年，山東省規模以上固定資產投資占全國的1/7強，GDP增長率預計在15%左右(同期全國的GDP增長率為10.9%)。從6月下旬至今，不到一個月的時間里，國家經濟主管部門的領導如國家統計局局長邱曉華，發改委主任馬凱等頻繁造訪山東。然而，山東省發改委的意見卻是“堅持擴大投資不動搖”。

　　其他地方亦如此。在《2006廣東省情調查報告——當前廣東經濟社會發展熱點難點問題與對策》報告中，廣東方面通過對廣東、山東、浙江、江蘇、上海五省市八個經濟運行指標的比較分析，得出的結論就是，廣東省投資增長正常，沒有出現投資過熱的結論。

　　“諸侯經濟”與中央政府宏觀調控的博弈成為當前中國經濟的一道獨特景觀，也成為影響國民經濟長期、健康、持續運行的一個頑疾。

　　困擾當前中國經濟大局的諸侯經濟又是如何形成與演進的呢？一個簡單的原因是：隨著中國財政聯邦主義的發展，地方政府出現了嚴重的財權與事權不對等的現象。

　　1994年的分稅制改革之后，地方政府財政收入與支出變得極不對稱。《中國統計年鑒》的數據顯示，1996年，地方財政一般預算內收入和支出分別為全國財政收入及支出的50%；2000年，這一比重分別為48%和65%；2004年的比重分別為45%和72%。大部分人都相信：在分稅制改革之后，地方政府與中央政府的財政自給能力產生了互換，中央政府財政自給能力的加強在相當程度上是在地方政府財政自給能力大大削弱的基礎上實現的。

　　盡管中央政府將很大一部分收入通過轉移支付的形式返回給省級政府，如1998年為3430億，占到了中央政府總收入的61.5%，但是地方政府缺乏征稅權，加上日益加劇的與收入不對等的財政支出水平，導致地方政府存在財政缺口，許多地方深陷財政困境不可自拔。

　　據國務院發展研究中心《關于中國的地方債務問題及其對策思考》研究報告估算，全部地方政府債務至少在1萬億元以上；全國2470個縣級單位，一般預算赤字縣2001年共計731個，赤字面為 35.6%，鄉鎮財政負債保守估計也在 2000億～2200億元左右；全國5萬個鄉鎮平均每個鄉鎮負債400萬元，有的鄉鎮負債甚至超過數千萬元。

　　盡管1994年《預算法》第28條規定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，但全國31個省、自治區和直轄市中，除北京、天津、江蘇、山東和廣東5省市沒有赤字縣外，其余26個省市都存在赤字縣；一些市縣雖賬面無赤字，卻普遍存在規模巨大的隱性赤字。

　　“諸侯經濟”的內在原因

　　分稅制改革是中央政府主導的強制性制度變遷，一方面財權的劃分完全掌握在中央手里，地方只能被動地接受；另一方面由于中國政治體制的權威性，中央政府和地方政府之間的財政關系的確立缺乏法律依據，制度本身又缺乏穩定性，導致中央在利益分成上存在著機會主義。

　　例如證券交易稅，1997年中央與地方的分成比例分別是各占50%，而后調整為中央80%、地方20%，再后又進一步調整為中央占88%、地方12%，現如今又改為中央占94%、地方僅占6%。再如所得稅，從2002年1月開始改為共享稅，最初中央與地方五五分成，2003年起中央與地方的比例又調整為六四分成。

　　隨著中國市場化進程的推進和經濟的發展，地方更多地承擔了經濟發展的責任，更多的事權也被下放。在這樣的前提下，基于對中央政府在利益分成機制上的不信任，地方政府必然存在著利用“模糊產權”和“預算軟約束”的制度環境來攫取體制外收入的動力。

　　另外，中國傳統上的中央對地方官員的考核晉升制度決定了地方政府官員間的類似“錦標賽”性質的競爭(周黎安，2004)，這也成為地方不惜一切發展本地經濟的誘因。中國的政治集權和財政分權這一對矛盾，產生中央政府對地方政府官員只能采用經濟指標考核下的政治晉升制度，由此政治競爭引發了強烈的地方擴張沖動。

　　由此可見，財政聯邦主義的發展，財權和事權的不對稱導致地方政府在財政上的日益捉襟見肘，而地方政府在本區域內行政權力的加強，使他們能夠找到一個解決財政危機和自我政治價值提升的最好路徑，那就是擴張本地區的經濟。而缺乏制約的地方官員權力又使得他們在發展經濟的同時可以低風險地尋租，因而這里又隱含著地方官員與地方資本形成利益集團攫取權力租金的內在機會。

　　這樣一來，通過“諸侯經濟”的發展，在制度內，既自我解決了財政問題，經濟的發展又為官員自身掙到了政治資本；在制度外，還能攫取了經濟收益。如此三重利益誘惑，不難理解為什么諸侯經濟會出現，而且地方官員敢冒風險，屢屢在明里暗里與中央的宏觀調控大唱“對臺戲”了。

　　地方債券浮出水面

　　如何解決中央地方的矛盾？假如地方既不能不承擔各種支出負擔，又不能與中央宏觀調控唱對臺戲，并且還要解決地方財務困境，那最后地方財政只能走上舉債一途。如此一來，地方債券便成為一種新的協調中央和地方之間矛盾的選擇。

　　當然，地方債券并不能解決目前的中央地方政府關系問題，那涉及到財政體制以及官僚體制等大的體制變革，但允許地方發行地方債券，至少可以通過多開辟一條路，騰出中央地方關系進一步改革的時間，在一定程度上紓緩當前宏觀調控中緊張的中央地方關系。也只有在允許地方發行債券的基礎上，中央對于地方經濟的打壓(宏觀調控)才最有可能被地方政府所接受。

　　事實上，地方政府早就走上了“曲線發債”的道路。盡管《預算法》第二十八條構成了對地方政府發行債券的約束，但在現實中，各地方政府卻“上有政策，下有對策”，大走“曲線發債”的道路，同時卻或明或暗地把風險留給中央。

　　一個明顯的特征就是今年來如同雨后春筍般出現的地方性商業銀行，截止2003年6月末，全國已經有了112家城市商業銀行。雖然打著增強地方政府金融調控能力的旗號，但其實質卻是更多地成為地方政府的“第二財政”，甚至于成為轉嫁地方債務的工具。此外，與地方政府關系密切的投資公司等機構其實也成為了地方政府將非法的地方政府債券轉化為合法的企業債券的媒介，由此，又衍生出地方政府的隱性債務。

　　例如財政部駐山東省監察專員辦在進行異地專項檢查時，查出成都市青羊區曾在1992年至2001年10月間違規發行地方政府債券3.75億元。以1999年為例，青羊區政府在該年度發行的地方債券為0.41億元，幾乎占到當年全區財政收入2.55億的1/5。這些沒有制度化的隱性債務本身無論對于地方政府還是中央政府都是巨大的風險(轉引自賈康等，2002)。

　　顯然，在外部條件日趨成熟的情況下，與其掩蓋風險，不如讓其在“陽光下成長”。正規制度將更加有利于風險和收益的合理安排。

　　如何實施地方舉債

　　要真正實現地方債券發行，首先要突破目前的法律障礙。中央政府可以考慮修改《預算法》第二十八條的規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，以法律的形式明確地方政府擁有發行債券的權力，這樣一來，一些經濟比較發達，財力比較雄厚的地區就可以嘗試發行一般責任債券(General Obligation Bonds)。

　　事實上，地方政府公債是國家公債制度的重要組成部分，舉債權是規范的分稅制體制下各級政府應有的財權，這是幾乎所有實行分稅制財政體制國家長期實踐得出的經驗，而中國雖然伴隨著1994年的分稅制，財政聯邦化逐漸深入，卻一直沒有完善地方的舉債制度。一般責任債券資信等級最高，由地方政府對債券提供全面信譽和信用支持，把所有的收入來源作為償還債券的基礎。

　　地方政府在財權、事權不對等的情況下，隨著權力空間的擴大，也有著“制度創新”的動力。例如，早在 1986年，廈門市為建設我國第一座大型跨海大橋———高集海峽公路大橋，就曾發行了1000萬元的“高集海峽大橋債券”；徐州市政府 1993年也曾通過各種形式的政府借款興辦各種電力、交通事業(李冬梅，2005)。可見在既定的《預算法》和政治風險的約束下，地方政府也通過制度創新打體制“擦邊球”，其實質已經非常接近于一般責任債券，只不過換個名稱為“準地方公債”而已。

　　此外，地方政府還可以發行收益債券。收益債券的目的是對具有一定投入產出的項目進行融資。相比一般責任債券，盡管收益債券有很多局限性，但由于其更加的市場化，有著進一步創新的空間和潛力，也有利于民間資本進入一些基建項目，例如：2003年動工的杭州灣大橋就引入了國際流行的BOT融資模式，由17家民營企業組成的5個投資公司所占的比例達到了總投資額的50%以上，民營企業成了這項宏偉工程最大的股東，其它投資則來自于其他國有企業，政府沒有掏一分錢。相比較，BOT模式與收益債券非常接近，從某種程度上后者只是比前者的股東更加分散化而已。

　　地方債券的潛在風險

　　地方政府債券的發行有利于在一定程度上緩解地方政府的財政缺口，也有助于為地方政府提供一種途徑以緩解年度間支出需求相差過于懸殊的矛盾，但也存在一定的風險：

　　第一，償債能力風險。倘若不在地方財政能力允許的范圍內，盲目發行大規模、大額度的地方政府債券，一旦出現經濟波動或者項目失敗，就有可能導致地方政府出現“擠兌”風險。這就要求地方政府必須結合自身的收入狀況、還債能力的科學預測，慎重權衡發債的規模，并且須經同級立法機構的審議批準。

　　同時這里面還隱含著一個政治上的風險，即地方政府有可能事先假定一旦出現了償債能力不足的狀況，中央政府會出于政治穩定的考慮，出面進行擔保，或者進行其他形式的清償，在此前提下，出于自身政治利益的需要和“天然”的擴張經濟的沖動，就有可能不顧自身的財力狀況，舉債規模超過了自身的償債能力，最終陷入債務危機。針對這樣一種風險，中央政府必須明確地方舉債的風險，并明確當事人的責任追究。

　　第二，引發進一步投資沖動和經濟擴張的風險。在最近中央實施嚴厲的宏觀調控控制投資熱和擴張熱的背景下，依然有不少地方政府冒出了本地區投資正常的聲音。一旦地方政府有了發行地方債券的權力后，地方政府官員出于政治目標，基于其政治理性人的假設，有可能出現的現象是在一屆政府任期內瘋狂舉債，用所預支的未來收入進行本期的投資，修建政績工程，形象工程，擴張本地區經濟，撈取政治資本。

　　尤其是在一些原本比較落后不發達地區，正苦于沒有資金進行投資，而一旦有了舉債權這柄“尚方寶劍”，就有可能出現盲目舉債的風險，而那些嚴重超額的債務最終將會落到下屆當地政府的頭上，如果彼此都抱著“管它死后洪水滔天”的心理，那么地方政府債券最終將轉化會地方政府的信譽危機。針對這種情況，中央政府要改變目前以增長定英雄的考核制度，將風險衡量置入新的考核指標體系。

　　第三，有可能進一步拉大地區差距。一般情況下，地方政府債券的發行將先從那些經濟發展良好，政府財力雄厚的區域開始試點。而本身具有的“先天優勢”已經是這些地方經濟領跑與全國其他地區，倘若在政策上又進行一次傾斜，無疑又可能進一步拉大地區差距，出現“馬太效應”。

　　即使同時允許落后地區和發達地區同時舉債，由于本身擁有的資金差異，以及相關的市場化程度高低，法律法規等制度的完善程度差別。對于前者，可能對于拉動經濟發展的作用寥寥，畢竟要完成經濟的躍遷，跳出“貧困化陷阱”，除了資金，還要借助制度，人力資本等；而對于后者，在較為完善的外部機制下，充裕的資金對于經濟的發展則可能是錦上添花。針對這種情況，中央政府需要加大轉移支付力度，更多地對貧困地區進行扶植。

　　地方債券是大勢所趨

　　中央政府倘若認為賦予地方政府獨立的發行債券的權力政治風險過大，不利于整個宏觀調控，則可以考慮讓地方政府以某種特定形式如政府代理機構的發行或者在一定的監督程序下發行地方政府債券，例如需要經過申請和中央審批，有申請債券的金額的上限等等。但無論如何，地方債券的發行是大勢所趨，也面臨著良好的外部條件：

　　首先，在政府的債務總規模上具備發行地方債的空間。2002年我國國債余額只占 GDP的15.8%，而歐盟在入盟條件中將這一指標的最高限度規定為 60%。實際上，有些發達國家一定時期的債務負擔率還遠遠高于60%(美、英、日等國家都曾有過債務負擔率超過100%而未發生債務危機的經歷)。這表明，在控制中央財政債務依存度的同時,通過發行地方債擴大我國的政府公債總量尚有不小余地(張晉武、王麗，2006)。

　　更加有利的是，目前我國的宏觀經濟總體運行良好，經濟增長速度連續幾年保持在10%的水平，呈現出舉世矚目的快速、穩定增長的格局。宏觀經濟政策總體上也相當注意保持經濟增長的連續性和穩定性，這些都給投資者提供了比較樂觀的預期。

　　同時，從目前我國的情況看，社會對地方公債的認購能力應該說是非常充分的。數據顯示，截至今年7月末本外幣并表的居民戶存款余額為16.3萬億元，同比增長15.1%。而存貸差已經達到10萬億之巨，一年期利率在調息后仍然保持在比較低的歷史地位。這表明，比較接近于定期存款的城市公債具備足夠的市場潛力。一旦地方公債開始發行，它自身的一些獨特優勢足可以將足量的儲蓄存款(包括定期存款和活期存款)吸引到債券市場中來。

　　最后，中國建國以來發行地方債券的經歷為當前地方政府債券的發行作了有益嘗試。一是 1950年前東北人民政府發行的“東北生產建設折實公債”，二是 50年代末 60年代初,部分地方政府發行了“地方經濟建設公債”，既然在當年那樣的情況下，地方債券可以成功發行，現在為什么不可以？

編輯：全新麗