于曉東：“十一五”時期城鎮污水處理設施的投資需求與建設規劃

編者按：在中國水網和清華環境系主辦的"2006城市水業戰略論壇"上，中國國際工程咨詢公司社會事業部城建環保處副處長進行大會發言，主題為：“十一五”時期城鎮污水處理設施的投資需求與建設規劃。會后，中國水網根據錄音對發言以及現場的提問做了整理（未經本人審核），現特別推出。
　　以下為發言主要內容：

　　感謝中國水網提供這么一個機會，我來介紹一下“十一五”城鎮污水的規劃和編制情況。
　　我們這個規劃是去年九月份開始通過，截止到目前規劃基本上完成了，現在已經上報到國家紀委。到目前為止，我把工作的一些階段性成果，還有一些想法和大家溝通一下。

　　可能大家聽到規劃這個詞的感覺就是那種宏觀的、比較虛的那種國家的文件，但是，從“十一五”開始，我們國家對規劃特別是這種建設規劃，更多的是從資源配置的角度來對一個行業進行一個整體的梳理，對資源進行一個分配。所以我們這個污水規劃也是基于這種理念，從五到六個方面對我們這個行業進行分析，最終提出來適合我們國家的這種污水行業的一個分析政策。
　　總體的框架是這樣，首先呢我們要分析中國城市的污水處理設施的現狀和問題，這是我們分析的基礎。第二塊我們要分析今后五年或者十年內，我們這個行業在污水處理方面到底有多大需求。這個需求我們也分兩個方面，首先我們要從水歡迎的污染現狀，從污染物的控制出發，而且要和環境的規劃相結合，這是我們規劃編制的最大的一個特點，就是以前我們建設歸建設，規劃放在規劃一邊，最終兩個沒有銜接起來，這次我們把這兩方面銜接在一起。
　　第二我們是從城鎮的用水增長狀況來分析，這也是我們正常做項目的一個理念。我們出水量是多少，我們有多少污水需要處理，同時要和我們的財政能力和配套設施一起進行綜合分析。提出我們目標的處理費，還有處理能力。這是第二塊，就是一個需求的問題。
　　第三大塊是根據我們的存在的問題，還有這個需求分析，我們提供今后五年，污水處理方面的一個投資重點，一會兒我把這個重點做一個介紹。和以往我們只重視新增能力，不重視配套設施建設有很大的區別。
　　第四塊我們這次也是新提出一個理念，就是以前我們的污水處理全部是從局部出發，這次我們要從整體上，對整個的資源的分配進行布置。我們要根據它的水源地，根據污染物的狀況，污染物排放的量，根據這些綜合性的東西來分析，與這幾大流域的規劃相銜接，最終把新增的能力有效地配置下去。然后呢就是我們的投資，這個我們要計算一個“十一五”甚至到“十二五”的整個的一個投資的需求，這樣為國家就這個行業怎么進行融資的安排，提供一個建議。最后，我們在技術政策、管理政策等等方面提出一些建議。這是我們整個規劃的一個大的方面。我自己理解，整個的規劃實際上是一個可行性分析的思路，只不過我們分析的目標是整個國家的污水行業，就是摸清現狀，找出問題，分析需求，最后提出方案，然后得出投資和政策建議，這是我們整體的一個大的思路。
　　首先我想介紹一下我國污水處理設施的現狀。我們從建設部得到一個準確的信息，到2004年全國有611座城市建有708座污水處理廠，總的污水處理能力是4912萬立方米，這是比較準確的。同時這次污水規劃還把全國的1636個縣城也納入到規劃的范圍中，所以我們對這個現狀也有一個分析，全國的縣城一共有117座污水處理廠，總的處理能力是273萬立方米，這是我們這次規劃當中，661座城市和1636個縣城污水處理設施的現狀。
　　也就是說，到2004年我國城鎮污水處理能力總量是達到了5185萬立方米。同時，我們這次規劃也是建立在我們對全國31個省、市、自治區的規劃進行評估的基礎之上，所以我們也統計到了31個市省自治區目前在建的規模，這個規模將近有3500到4000萬方。這樣的話到05、06年初，我們國家整個的污水處理能力，能夠達到9000萬立方米，這是通過分析得出這么一個數字，這個數字也讓我們很驚訝，我們國家經過近十年的投入，我們這個設施能力的增長非?？臁?BR>　　投資方面，就是說從98年以后，國家就加大了這方面的投入，國債的投入有600億元，帶動其他資金1500億元，這樣的投資力度也保障了我們的污水處理能力能夠迅速達到這樣的水平。這是整個設施的一個現狀情況。這個設施增長這么快，我覺得還是取得了一定的成績的。首先，國家環?？偩忠还灿?45個國控斷面，我們對這些國控斷面在1995年和2004年的情況進行了一個對比分析。從1995年到2004年，我們一類到三類的水質情況，從95年27.4%增加到37.7%，這個增長量還是很大的；同時，劣五類的水質從36.5%下降到了28.2%。從這個角度來看，我們水環境的整體情況還不是很樂觀，但是它已經從一個不好的狀態，甚至一個向反方向發展的狀態，已經開始向好的方向發展，我把它比喻成中國水環境發展的一個拐點，雖然還是一個不好的狀況，但是已經發生了一個質的變化。特別是我們近十年GDP增長非常迅速，已經達到12萬億，我們的環境承載了這么大的GDP的量的情況下，我們的水環境還是發生了轉變的，說明我們國家特別是“九五”“十五”對污水設施的投入加大還是抓住了戰略機遇的，把環境做為國債投入的一個重點是非常正確的。這是我們對目前設施狀況，還有水環境的一個變化狀況，綜合分析以后得出的這么一個結論。
　　講完這個現狀情況，就要講設施存在的問題。問題呢，大家平常在工作中可能都比較了解了，但是呢，沒有量化。這次，我們是把這幾個大家公認的問題進行統計分析，得出了一些比較量化的數據，也為我們后面的建設規劃提供了一些數字的基礎。
首先第一個大問題就是我們的管網建設之后，污水廠設計規模偏大，負荷率普遍較低，這是一個目前存在的最大問題。首先咱們講運行狀況，這次我們這個經過對全國31個省的調研，對主要的原因統計了一下，首先就是說我們這個造成負荷率偏低最大的原因是管網滯后，特別是國債資金項目的管網滯后，這是第一個大問題。
　　第二個大的原因就是說很多項目的設計規模偏大，特別是一些外資項目，當時由于它有一定的利用資金的要求，所以說規模也相對偏大。
　　第三個造成負荷率低還有工藝設計方面，也是存在一定的問題，還有包括處理費不能滿足要求，這是一個機制上的問題。
　　還有一個就是說，我們這次調研發現，在某一些區域、城市，它的產業結構調整以后，它的用水量下降得非常大，和我們當時預想的水量增長有很大的區別。最典型的是廈門有一個廠由于產業結構調整，它的用水量下降非常明顯，所以這樣也造成規模偏大。
　　還有包括有的城市規劃布局的調整，由于這幾年國家城市化進程加快，很多以前是郊區，現在變成市區了，也對水廠的運營，對水廠的負荷率有很大的影響。
　　還有一個大的問題，就是這種BOT的項目，實際上在真正運行過程中也有很多漏洞，這也造成了運營的負荷率偏低，是一個主要原因。
　　這是我們通過了大量的分析得出了一些影響咱們污水廠運行的幾大主要原因，這是第一塊。
　　第二塊就是這個管網建設滯后，這個就是說原因很簡單，主要是投資不足。滯后到什么狀態？全國城市總共的污水管網長度是7.8萬公里，平均的長度，我算了一下是每萬立方米8.1公里，但是低的省份可能連1公里/萬立方米都不足。我們對全國31個省，特別是城市我們進行了一個分析，可以看出各個城市相差非常大，象北京、天津這些就比較好，差的也有很多。這是管網建設的，就是說我們從量上看出來各省市，在這個污水處理方面對管網建設一是不重視，還有一個就是建設滯后的情況。這是我們得出的一個量化的數據。
　　第二個大方面存在的問題就是我們幾大配套措施，也是有問題的。首先呢就是污泥，這個可能整個行業里面，對這個問題認識也是非常統一的。雖然大家都在提這個問題，但是到目前為止，我們這次調研發現整個污泥的處理方面還是非常滯后的，只有個別的大城市在做，整體的效果并不好，這個我們最后還要作為一個重點來投入。第二個就是再生水，這個同樣也是雷聲大雨點小，整個設施的運行狀況和使用效率都不高。還有一個就是我們以前建設的污水處理廠，它的工藝需要改造，這也是我們發現的一個問題。
　　第三個大的問題就是說整個咱們這個污水處理行業，它的體制，收費方面的問題。首先呢就是污水項目，有些城市不錯，有些城市在建設的過程當中，一些配套的征地、收費等各方面的政策落實不到位。第二個就是保證運營的費用問題也是得不到很好的重視，還有很多城市沒有開通污水處理費。第三個原因就是我們整個污水行業的產業化，進展也不是很樂觀，這個也造成我們整個行業現在總量很大，但是效率不高的局面。這是整個污水處理行業存在的三個大的問題。
　　以上是我講的第一方面，就是現狀方面。

　　第二方面就是需求和目標。
　　還是剛剛提到的環境的需求，就是目前國控斷面水質的情況，雖然有好轉，但還不是很樂觀，這是第一個情況。第二個就是結合國家“十一五”的環境規劃提出來的，我們有一個COD、氨氮的控制性的指標，根據全國環境保護“十一五”規劃，2010年全國總量控制指導性目標為：COD排放總量控制在1300萬t，氨氮排放量控制在140萬t。這個可能說大家都會問算得準不準，我覺得至于說數字的精確我覺得不是主要的，關鍵是這兩個指標為我們今后的水廠的建設提供了一個方向性、數量級上的一個目標。這樣，我認為它的作用是應該達到了。這是第一個，從環境需求方面，我們提出來污水處理設施的建設需求。
　　第二個我們從傳統的水量需求上進行分析，首先我們看這兩個圖，第一個圖就是我們國家從1991到2004年用水的狀況，其中這個中間黑的空格就是實際的供水量，大家可以看到在1994年是達到了最高點，94年之后有一個下降的趨勢，到2004年有一點回升。所以說就是說從我們這個整體的水量分析來看，我們國家這10年經濟整體增長非?？?，但是水量并沒有和它一起正向增長，也說明我們國家經濟的節約性，經濟發展的健康程度也是在提高的。這個為我們下一步預測“十一五”甚至“十二五”的水量提供了一個宏觀的指導，就不會出現各個城市水量的增長五年翻一番的狀況。
　　在這個分析的基礎之上，當然我們也做了大量的工作，對于各個省、市，最終我們提出了全國整體的一個增長水平，預測2010年污水排放量比2004年增加15%左右；2015年在2010年基礎上增加10%左右，也就是說到2010年，我們每年污水的排放量達到464億立方米，這是我們預測的一個結果。這是一個很關鍵的數據，為我們下一步確定建設規模提供基礎。
　　有了水量以后，就有了規劃目標的提出。因為這個規劃目標呢是一個比較綜合的，所以也經過幾輪討論，最初呢三部委一些文件上提到了是60%，最近國務院的一個文件《關于落實科學發展觀 加強環境保護的規定》，這里面提出來，城市的污水處理率是不低于70%。我們綜合了這幾個文件，以及我們對現狀情況的分析，最終我們提出來，就是建議綜合性的指標應該是在65%左右，然后各專項指標，就是這個圖片上顯示的，到2010年底，全國城鎮污水處理率平均達到60%以上，其中省會以上城市平均達到80%以上、地級市平均達到60%、縣級市平均達到50%、縣城平均達到30%；北方地區缺水城市再生水利用率達到污水處理量的20%以上。這是我們規劃目標的具體情況。
　　但是這個目標我覺得大家還是不必追求它具體是多少，我覺得這個還是一個方向性的東西，因為整個水量的變化都是連續、動態的，這個還是政策性更重一些的一個指標，為我們整個行業提供一個目標而已。
　　有了指標以后，我們就經過分析，有了這個處理率，我們通過現狀的能力的分析，建議到“十一五”末，全國城鎮污水集中處理能力達到10000萬立方米/日左右；城鎮污水集中處理系統的處理量達到300億立方米/年左右；預計污染物年消減量為COD 600萬t以上，才能完成我們這樣一個處理率的指標。也就是說，我們這次最終提出的建設規模是和兩個方面的需求都能夠吻合的。同時我們提出來，因為污水處理工程它的目標年，按正常來說，一般都是七八年，甚至十年，所以這次我們也把目標年放到了2015年。我們也提出到“十二五”，希望再增長3000萬左右的處理能力，這是我們提出的遠期的大的指標控制，并進行了一些項目的準備，是這么一個情況。這是建設任務。

　　我們這個目標定了，建設任務明確了，下面我們要進行建設重點，還有進行對新增能力進行一個總體布局的分析。
　　首先還是管網。我們把目前已運行的，在建的，還有已建設的這三塊，用這個單位處理能力的一個平均長度，包括全國的平均水平，以及有一些專家測算的單位能力多少長度是合理的，我們也用了幾個方法綜合分析，最終提出了整個管網建設量化的程度，這個作為我們測算投融資的一個基礎。
　　第二塊呢就是設施的建設，設施的建設就是說分三部分，一個部分是升級改造，專家有一個比較細的測算，根據到1998年之前設計的水廠，到2002年建成，這部分能力有所提高，我們要進行改造，進行提高，還有以前的水廠的規模的提高，這樣我們也提出來升級改造的整體的建設規模。
　　第二塊就是在建項目，這個我們有詳細的統計。
　　第三塊就是新建的一個規模，大致就是在“十一五”末期能夠達到一萬萬這么一個能力，再儲備三千萬的能力，作為我們“十二五”的一個能力儲備。
　　第三塊的投資重點就是污泥，這次我們也提出了相對宏觀污泥處理的政策。我覺得大家也沒有必要在這個政策本身上進行爭執，先要把這件事情確定下來，把它的戰略性、重要性確定下來。至于今后污泥處理真正走出一個很好的路子，還要靠在座的各位一起努力。這個是在污泥方面，而且現在經過我們呼吁，污泥問題現在已經引起了一些領導的重視，這個可能在下一步的工作中還要進行深化。
　　第四方面就是積極推動污水再生利用，這個是另外一個投資重點。

　　這幾個投資重點我們進行分析以后，同時它的配套設施的能力，也都做了量化的分析，但是對這個新增的這幾千萬的處理能力，我們怎么來分配？是延續以前的模式，即市、縣有需求就往上報，還是說要進行一個整體布局？
　　這次我們是做了一個非常大的工作。
　　首先，是請各個省、市往上報這么一個大的規模，這個規模是非常驚人的，比我們已建、在建加起來還要高；因為它的水量預測都是虛的，是為了要項目。我們這次從總體出發，對各省的需求分析，也結合它的水量的需求，結合它的環境規劃，結合污染物削減，我們對各省整個的處理規模，包括項目、布局，我們進行了大量的平衡的工作，也是把資源往下配置的工作。包括現在沒有建設的水廠的城市，還有重點流域、水源地，然后東部地區，這都是我們在工作中掌握的一些原則。在工作中，最終每個省都有一份評估報告，同時我們還和國家幾個重點流域，特別是南水北調、三峽庫區、首都水資源、滇池、淮河、松花江等，這些東西我們的重點流域，我們跟它的流域規劃也都有效地結合起來，比如說松花江的規劃里面基本上和我們的規劃是吻合的。這樣，經過幾輪的分配，最終我們把整個新增的四千萬方左右的新增能力分配下去，給國家做一個能力的匯總表，以及后面的項目清單。項目我們也做了一個定性的分析，應該說將近1500個項目，這是大數，小于5萬噸的是達到了85%，在5萬噸和10萬噸之間的是10%，10萬噸以上的只有5%。這個數據對我們今后整個行業的工作的重點和重心應該可以提供一個方向性的指導作用。這是我們對新增能力的一個分析、分配。
　　接著，我們在以上的分析基礎之上，對投資進行一個相對詳細的測算。因為這個各省、市的造價水平不一樣，我們就采取價錢平均，對管網、新增能力、污泥這些投資重點等等進行綜合分析，最終我們測算出一個總體需求是3000億左右。但是這個投資，大家不要認為，這個從2006年開始到2010年結束，不是這樣的概念。因為5年計劃是我們人為來分割的，但是實際上投資是連續的，包括我們在建的規模也是動態的，也是要跨5年計劃的。所以說這個投資只能說作為一個大致的估算依據，真正的投資狀態肯定是比“十五”還要加大，這是一個結論。同時，投資的結構跟“十五”是不一樣的?！笆濉逼陂g主要是新增能力的投資，我們這個投資結構主要是管網，然后才是新增能力，其次是污泥、舊廠，然后是再生水，是這么一個投資的分析。今后如果國家在這方面有國債投入的話，我們也建議按照這個順序來進行。
　　最后就是這個政策保證措施和政策建議，這個我就不詳細說了，包括建議各省抓緊規劃和水價改革還有一些相關的提供技術、政策，還有管理的保證措施，這個我們以后可以進行溝通。
　　這個規劃形成了，我覺得最終的效果是把我們這個行業十幾年的建設狀況，存在的問題，所取得的成績，還有今后發展的方向、發展的重點，進行了梳理，讓不管是領導還是我們這些業者，對這個行業有一個脈絡清晰的把握，可能有利于大家更好地開展工作，這個是我們最終能夠達到的一個目的。

　　最后我想在這個場合，也表示一下感謝，因為整個這個工作，半年多，一直是在這個國家發改委投資司、建設部城建司，還有環保總局規劃司的全程指導下進行，所以說對我們的整個支持是非常大的，這是我要感謝的第一方面。
　　第二方面我們要感謝這次給我們派出專家的單位，包括環?？偩值囊巹澰?，建設部政策研究中心，北京市政院，西南市政院，華北市政院，北京環科院，北京排水集團，建設部城建院，還有廣州市政院已經清華大學水業政策研究中心。這些單位為我們提供了很好的專家，提供了大量的數據和基礎資料，在這里我也一并表示感謝。
　　謝謝大家。

（中國水網獨家）

編輯：全新麗