---2005城市水業戰略論壇研討市場化改革案例
4月8～9日，清華大學環境系和中國水網主辦的2005城市水業戰略論壇在北京新大都飯店國際會議廳舉行。在此之前，城市水業戰略論壇已經成功舉辦兩屆。本次論壇以“典型案例分析”為核心內容，選擇了近年來中國城市水業最具影響的11個案例進行深入研討分析。
“BOT”、“TOT”模式走入中國基礎設施建設領域已經20多年了，尤其是在最近幾年，“BOT”、“TOT”模式炙手可熱，成功幾許？失敗幾何？“BOT”、“TOT”是靈丹妙藥，還是曇花一現？2005年城市水業戰略論壇上，叱咤中國水業市場的各界風云人物齊聚一堂，針對中國目前水務市場的發展情況暢所欲言，北京新大都飯店國際會議中心成為了各種理念和經驗展示的舞臺。
“重運作、輕運營”思想受到摒棄
市場化改革的核心在于經營。產權促使監管體系更加完善，改革的動機應該是提高效率和引資，因此不能把資產改革凌駕在服務效率的改革之上。而目前很多水務項目活動，“重運作、輕運營”的思想仍然很普遍。
城市水業不是工程建設，而是服務業。北京市排水集團總工程師王洪臣建議水務項目采用“西朗模式”——投資、建設、運營三方明確分工、緊密合作；水務項目應該實現規模化，以便用較低的成本獲取較高的運營質量，使項目順利執行，實現利潤最大化。突出技術創新是降低運營成本的重要一項。優化維修模式，制訂維修策略，保證水務項目正常運營。北京建工金源環保發展有限公司張翼飛副總裁以建工金源的運營管理為例指出規模化運營可以對全國的全部污水處理廠實行集中化采購管理，降低采購成本；指定統一的MS－DS標準，保證供應商的優化服務，并改善運營管理業務的現金流。
中法水務執行副總裁傅承力介紹中法水務運營模式時指出，目前很多水務企業在成本降低上仍有很大的空間。曾經有過第一年節約70萬元、第二年200萬元、第三年節約300萬元成本的情況發生。深圳大通水務公司董事長梁相欽表示，目前中國的水務企業運營管理狀況不容樂觀，實行專業化運營有利于精細化管理，降低運營成本，通過各個環節包括各種非常規作業環節標準化，控制變化，消除浪費，而且隨著市場競爭的日趨激烈，運營價格透明化，只有精細管理，挖掘企業自身潛力，才能降低運營成本；不論是受政府或投資商委托運營，還是“項目策劃—建設管理—調試運行—運營管理”的一站式服務，都應使服務契約化，從而降低項目風險。
加強監管成為市場化改革重點
公用事業的公益屬性和自然壟斷性決定了社會投資者應通過公開的準入競爭取得公用事業特許經營權，而且在經營過程中都必須受到持續監管。水業市場化已經進入了第三個階段——市場監管為重心，客觀上需要政府建立一套與之相應的監管體系。管多少、如何管？哪里應該前進、哪里應該放手后退？到底政府在其中應該扮演一個什么樣的角色呢？
今年3月2日，常州城北污水處理廠經營權轉讓（TOT）項目正式簽署特許經營協議。江蘇省常州市建設局公用事業處處長徐曉鐘提出，在常州項目中，政府不僅作為招標人、合作者，更主要的是作為行業主管，應該著重從監管思路、監管主體、監管依據、監管內容和監管過程保障等方面來界定監管機構與被監管者的關系，并且在醒目協議中予以落實明確。
監管是手段而不是目的，通過有效監管保證項目公司在整個特許期內能夠嚴格履行義務，提供優質服務。因此，在常州項目中，特許協議中并不全是如何監督、如何處罰的條款，常州市政府也設立了年考核加分后給予適當獎勵、處理超進水量達標時予以補償等獎勵條款，旨在加強項目公司保證設施完好、出水達標排放的積極性。在協議中，還明確過程監管和結果監管相結合，注重結果監管，以必要的資產監督和服務質量的過程來保證結果監管，加強評估機制的建立，盡可能不干涉經營主體的正常運營管理。政府的監管應該是行政監管和特許、服務協議的合同監管的統一，并設置多項制度保障監管順利實施。
會上有關專家指出，地方政府是特許經營的協議一方，規范政府行為也是監管內容。上級政府部門應該參與并指導市場化改革方案的論證，建立協議合同上級備案制度。政府在市場化時應該“退”，將公共設施的特許經營權轉交給企業主體，此時政府的社會職能就發生了改變，由具體的建設運營者向監督者轉換。
特許經營權的轉讓不同于資產的轉讓。管網等設施建設的投資比例限制并不影響經營權的開放。管網資產產權與水系統的服務經營權可以分離。當中的權責就需要事先清晰的協議來明確。澳門自來水公司與澳門政府已經合作了20多年，在合作初始就明確兩者之間的關系，此后的經營，澳門政府很少過問，但直接委派了監委對自來水一切運作進行監管，保證供水的質量。在這一原則下，20年間，原有的合約沒有進行過大的變更。
只有分擔風險才能保證共享收益
一個是天價、一個是超低價，乍看沒有任何關系，其實骨子里都是因為政府與投資者合理的分擔了項目風險，所以才可能成功交易。
上海竹園污水處理廠BOT項目是目前有國內民營公司操作的最大的污水處理BOT案例。讓眾人最為關注的是二級處理水價只有不到0.34元／噸。很多人懷疑如此低的價格能否保證公司的正常運行，是否會導致“爛尾廠”。上海市城市排水有限公司董事長遲建國在論壇上給大家解開了疑惑：“我們并不是惟低價論。我們做出這個選擇也是經過一定的考察和嚴格的測算的。”
竹園二廠項目招商的主要目標是希望通過投資主體多元化推進機制創新，開拓市場化籌資渠道。基于這個出發點，上海市政府在這個項目中為企業分擔了很大一部分風險。世行為竹園二廠貸款1.45億美元。上海市排水公司作為世行貸款項目的主體借貸人，負責世行貸款的借貸與償還，并負責支付污水處理服務費，是項目法人和資產最終的所有者。融資費用和項目成本由項目公司承擔，但是項目公司向承包商支付的費用均以上海市排水公司的名義代簽合同。“準確的說這個項目應該是一個準BOT或者準BO的項目，從一開始排水公司就對這個項目的資產擁有所有權；項目公司只能把向排水公司收取污水處理費的權利作為抵押進行融資。”0.3396元／噸的水價是完全成本，包括利潤、折舊等等。
污水處理廠廠墻以外的管網都由政府負責，污水廠土地由政府提供，解決了項目公司的后顧之憂，降低了經營風險。城市水務作為社會基礎公共設施，不論是市場化還是政府專營，最終的目的是為了讓公眾受益，如果政府只單純為了減輕自己的負擔，讓項目公司負責管網的話，勢必增加了運營成本和風險。價格決定項目財務上的可行性，是項目風險中的首要財務風險，項目公司為了規避風險，就不得不提高水價，最后的成本還是轉嫁到公眾頭上。上海竹園污水二廠的風險已經由政府盡可能的承擔，項目公司風險成本大大降低。
與上海市竹園第二污水處理廠項目“超低”價格相反的是，合肥市王小郢污水處理廠資產權益轉讓（TOT）項目卻“賣”出了4.8億元的天價。合肥排水管理處處長李勝海詳細介紹了王小郢污水處理廠項目招標的整個過程，強調完善的招標制度是保證項目順利進行的關鍵。柏林水務中國財務總監梁軍詳細解答了“值不值”這個問題。這是一個長期發展與短期收益之間的平衡，必須遵循風險和收益掛鉤的原則。王小郢污水處理廠交易資產評估值是2.68億元，這是個比較保守的評估，實際價格應該不止于此，況且根據調查整個污水廠水量充足、穩定，水價合理，建設和運營狀況都非常好，而且具有很大的成本優化空間和水量增長空間，因此，柏林水務公司制定了一系列的穩定可行的技術運營方案和全面細致的風險控制方案，降低成本，制定規范嚴謹的法律方案，不留法律上的空隙，盡可能合理分擔項目風險，降低不可預見部分在測算中的比例。
TOT項目因為是存量資產或現有資產的轉讓，水務設施已經竣工驗收、投入使用，甚至可能使用若干年，沒有建設期的風險，因此在轉讓過程中要劃清資產范圍，明晰權責，盡量在前期對項目進行充分仔細的調查并在此基礎上做出比較細致全面的風險控制方案，以大大降低以后運營過程中的經營風險。
解決資金需求取向將讓位于環境目標
2004年3月《市政公用事業特許經營管理辦法》頒布之后，一時間眾多特許經營權的拍賣和項目招標在各地轟轟烈烈的展開了……
清華大學水業政策研究中心主任傅濤認為競爭與招標適用的條件不同，招標適不適合于整個系統，還需要慢慢探索。招標適用在邊界條件清晰的情況下，而現實中除了水廠局部或者單元局部容易清晰以外，很多情況下是一些模糊的條件。整體系統的高效才是最后的目標，僅為解決資金需求只是過渡的做法。城市水業是一個體系，不論是管網、水廠還是客戶服務，都被包含在這個大系統中，相互滲透，彼此依賴。單個水廠項目邊界清晰會增加不穩定因素。目前很多市場化改革遇挫，都是協議權責不清，缺少配套的服務和建設造成的。
競爭不僅僅存在于準入環節，過程的比較競爭更適合水業的特點。常州城北污水處理廠項目最后中選者——深圳水務（集團）有限公司在商務報價排名第三、綜合評審排名第二的情況下，就是在最后談判階段以其綜合實力和誠信贏得了政府方的青睞。在招標過程中除了一些硬性的指標外，還應該考慮投資者在技術方案、財務方案、法律人事方案等其他方面的規劃、說明與承諾，并要在招商文件中事先規定綜合評審原則和各方案的得分占比，及后續評審工作始終堅持公正、公平的精神，而不要一味追求商務報價最具競爭性（服務單價低或轉讓價高）。如果單純追求競爭性報價，很容易造成日后經營成本過高，服務費增加的情況，最終的承擔者仍是老百姓。
中介機構市場
地位得到提升
社會公共事業的市場化，是一個世界性的研究課題，改革涉及到社會的各個方面，政策、法律、法規、社會、經濟等等，其中的復雜性不言而喻。引入專業咨詢公司成為了許多項目成功的關鍵之一。
項目運作過程復雜、經營期長，如果在前期引入專業咨詢公司，可以為以后的合作打下良好的基礎，保證項目的成功實施。咨詢公司會針對項目的特點、政府的目的要求，制定出合理的實施方案，聘請法律、技術顧問，保證項目在法律上順利進行，大大提高了項目運作的效率。
哈爾濱太平污水處理廠從發布公告到草簽協議只用6個月，到開工僅用8個月的時間。如此高的運作效率，大岳咨詢有限公司的作用功不可沒。招標組織科學合理，各種專業的中介機構（融資咨詢、法律、技術）經驗豐富，發揮專業技術優勢，使整個監督條款嚴密可行，而且培養了一批公用事業改革方面的人才，為政府以后推進公用事業改革積累了諸多經驗。
(中國環境報 記者 文雯)

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