近年，隨著國(guó)家兩批EOD試點(diǎn)的征集，EOD模式成為生態(tài)環(huán)保行業(yè)的爆點(diǎn)。從第一批EOD試點(diǎn)項(xiàng)目中可看出，流域治理項(xiàng)目成為EOD項(xiàng)目的重要類型。在此背景下，我們基于去年發(fā)表的【帶你認(rèn)識(shí)流域綜合開(kāi)發(fā)】專題文章，將EOD與流域治理場(chǎng)景相融合，從政策梳理、申報(bào)流程、中交實(shí)踐和項(xiàng)目實(shí)操四個(gè)角度，闡述流域治理EOD項(xiàng)目的四個(gè)邏輯體系，即底層邏輯、申報(bào)邏輯、中交邏輯、投資邏輯，作為我們對(duì)流域治理項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)升華和階段性總結(jié)。本次發(fā)表【流域再認(rèn)識(shí)】系列專題文章的第一篇：EOD底層邏輯。

要點(diǎn)提示

1、政策演變：

（1）國(guó)家總體層面：“生態(tài)文明體制+現(xiàn)代環(huán)境體系+產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)”

（2）部委專項(xiàng)層面：“政策組合拳+共兩批試點(diǎn)+財(cái)政工具箱”

（3）地方落實(shí)層面：“地方政策支持+明確實(shí)施主體”

2、概念研究

（1）EOD文獻(xiàn)綜述：“國(guó)外城市XOD，國(guó)內(nèi)生態(tài)設(shè)施”

（2）EOD概念演變：“范圍+內(nèi)容+類型”

（3）EOD核心定義：“融合+一體+反哺”

（4）EOD生態(tài)分類：“七大生態(tài)類型”

（5）EOD產(chǎn)業(yè)分項(xiàng)：“三項(xiàng)產(chǎn)業(yè)分類”

（6）EOD投融模式：“六種投融資模式”

3、總結(jié)反思

（1）頂層架構(gòu)需協(xié)同

（2）轉(zhuǎn)化機(jī)制要探索

（3）投融模式待創(chuàng)新

（4）產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)宜關(guān)注

01政策演變

本文筆者將從國(guó)家總體、部委專項(xiàng)、地方落實(shí)三個(gè)層面，對(duì)流域EOD政策演變進(jìn)行研究。

首先，國(guó)家總體層面通過(guò)“生態(tài)文明體制+現(xiàn)代環(huán)境體系+產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)”三個(gè)方面，構(gòu)建完整的頂層制度，也為EOD模式的推進(jìn)提供國(guó)家級(jí)政策保障。其次，部委專項(xiàng)層面從“政策組合拳+共兩批試點(diǎn)+財(cái)政工具箱”三個(gè)方面，形成部委專項(xiàng)的政策閉環(huán)，標(biāo)志著我國(guó)EOD模式正式進(jìn)入實(shí)施階段。最后，地方落實(shí)層面，我們以EOD實(shí)操經(jīng)驗(yàn)較多的“江蘇省”為例，其通過(guò)“地方政策支持+明確實(shí)施主體”等手段，解決EOD項(xiàng)目“最后一公里”的落地問(wèn)題。

1.1 國(guó)家總體層面：生態(tài)文明體制+現(xiàn)代環(huán)境體系+產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)

（1）生態(tài)文明體制頂層架構(gòu)

在EOD試點(diǎn)大力推廣之前，國(guó)家已經(jīng)完成政策頂層架構(gòu)工作，即“生態(tài)文明體制構(gòu)建”。主要包含《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]12號(hào)）、《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)[2015]25號(hào)）兩個(gè)文件。

前者是生態(tài)文明建設(shè)的頂層支持文件，制定山水林田湖草系統(tǒng)治理的總體綱領(lǐng)，而流域是山水林田湖草系統(tǒng)的重要組成部分。后者構(gòu)建生態(tài)文明體制的“四梁八柱”，包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、資源總量管理和節(jié)約制度等八項(xiàng)內(nèi)容架構(gòu)。尤其是，“資源有償使用和補(bǔ)償制度”將“生態(tài)資源”作為可量化價(jià)值的資源，為后續(xù)流域EOD項(xiàng)目的落地提供直接的政策依據(jù)。

（2）現(xiàn)代環(huán)境治理體系

隨著生態(tài)文明體制的逐步建立，中辦印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2020〕6號(hào))。從國(guó)家層面提出構(gòu)建“現(xiàn)代環(huán)境治理體系”，而流域治理屬于現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的重要內(nèi)容。

更為關(guān)鍵的是，文件要求充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)“兩只手”的力量，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制引入社會(huì)資本。這為社會(huì)資本參與流域治理提供政策指引，也為后期社會(huì)資本作為實(shí)施主體參與流域EOD項(xiàng)目作出重要鋪墊。

（3）生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)

本階段的政策主要聚焦在“產(chǎn)品”層面，將生態(tài)資源視為市場(chǎng)中的特殊產(chǎn)品，探索生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。以《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2021〕14 號(hào))為代表，提出建立生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測(cè)機(jī)制、價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)機(jī)制、保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等五大機(jī)制，為生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供轉(zhuǎn)換路徑，創(chuàng)新流域EOD項(xiàng)目的資金平衡方式。

1.2 部委專項(xiàng)層面：政策組合拳+共兩批試點(diǎn)+財(cái)政工具箱

（1）政策組合拳

生態(tài)環(huán)境部牽頭率先發(fā)布EOD政策文件，國(guó)家發(fā)改委、科技部、工信部、財(cái)政部、住建部、衛(wèi)健委等多部委跟進(jìn)落實(shí)。

2018年8月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)規(guī)財(cái)〔2018〕86號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《“放管服”改革意見(jiàn)》），首次提出EOD模式——探索開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開(kāi)發(fā)（EOD）模式，要求推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源化、生態(tài)資源經(jīng)濟(jì)化。

為進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)，2020年9月，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合科技部、工信部及財(cái)政部四部委，發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長(zhǎng)點(diǎn)增長(zhǎng)極的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改高技[2020]1409，以下簡(jiǎn)稱《培育增長(zhǎng)極意見(jiàn)》），明確提出以生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（EOD）對(duì)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理服務(wù)水平，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

進(jìn)入2022年各部委加大了EOD推進(jìn)力度。1月份，國(guó)家發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部，聯(lián)合住建部和國(guó)家衛(wèi)健委四部委，印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，重點(diǎn)結(jié)合住建部負(fù)責(zé)的縣城建設(shè)示范區(qū)，開(kāi)展城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)區(qū)域污水、固體廢物及衛(wèi)健委負(fù)責(zé)的醫(yī)療廢物，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（EOD）試點(diǎn)項(xiàng)目。

（2）共兩批試點(diǎn)

截至目前，我國(guó)已開(kāi)展兩次EOD試點(diǎn)征集工作，均由生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行三家單位發(fā)起。

第一次試點(diǎn)征集始于2020年9月《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函[2020]489號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)通知》）的出臺(tái)，并首次對(duì)EOD模式進(jìn)行完整定義、提出具體目標(biāo)以及試點(diǎn)內(nèi)容等要求，標(biāo)志著 EOD模式正式被推向?qū)嵤用妗?/p>

隨著《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦環(huán)科函〔2021〕468號(hào)）的印發(fā)，第二批試點(diǎn)征集于2021年10月正式開(kāi)始。該文件進(jìn)一步規(guī)范EOD項(xiàng)目申報(bào)流程，并明確EOD項(xiàng)目成立的核心條件：生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)一體化實(shí)施和項(xiàng)目自平衡。

（3）財(cái)政工具箱

在部委系列專項(xiàng)政策文件中，尤為重要的是，財(cái)政部為生態(tài)資源打開(kāi)金融工具箱，提供多種財(cái)政支持手段，主要集中在生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)和專項(xiàng)債兩個(gè)層面。

第一個(gè)財(cái)政工具是2021年推出的生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)資金最高可達(dá)20億、占比60%，以《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》（財(cái)資環(huán)[2021]100號(hào)）為代表，瞬間火爆當(dāng)年的生態(tài)環(huán)保市場(chǎng)；第二個(gè)財(cái)政工具是2022年新增專項(xiàng)債務(wù)限額1.46萬(wàn)億元。其中，生態(tài)環(huán)保、市政水利等均屬于專項(xiàng)債重點(diǎn)支持的九大方向。新增專項(xiàng)債券一方面體現(xiàn)政府在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的決心，另一方面為后續(xù)項(xiàng)目的啟動(dòng)提供基本保證。

1.3 地方落實(shí)層面：地方政策支持+明確實(shí)施主體

我們以EOD項(xiàng)目落地較多的江蘇省為例，從地方政策支持、明確實(shí)施主體兩個(gè)層面，闡述地方EOD落實(shí)政策演變。

（1）地方政策支持

2021年9月江蘇省人民政府發(fā)布的《江蘇省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，在省級(jí)層面為EOD項(xiàng)目提供政策支持。規(guī)劃明確表明：在流域方面，將視角轉(zhuǎn)向魚(yú)米之鄉(xiāng)等農(nóng)村地區(qū)，提出重點(diǎn)開(kāi)展“農(nóng)村生態(tài)清潔小流域”建設(shè)，并鼓勵(lì)推廣生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式。筆者看來(lái)，江蘇將其魚(yú)米之鄉(xiāng)的自然本底與流域EOD項(xiàng)目相結(jié)合，創(chuàng)新“新魚(yú)米之鄉(xiāng)”流域EOD項(xiàng)目類型。

隨后省發(fā)改委聯(lián)合住建廳等10個(gè)部門(mén)將EOD推廣到市政基礎(chǔ)設(shè)施層面。2021年12月江蘇省發(fā)布《推進(jìn)污水資源化利用的實(shí)施方案》（蘇發(fā)改資環(huán)發(fā)〔2021〕1047號(hào)），鼓勵(lì)采用EOD開(kāi)發(fā)模式，建設(shè)一批“新概念”污水處理廠、尾水生態(tài)凈化濕地等工程，形成可復(fù)制可推廣的利用模式。

同時(shí)，省財(cái)政廳引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。2021年江蘇省PPP在庫(kù)項(xiàng)目涉及生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，共計(jì)413個(gè)，其中354個(gè)項(xiàng)目已落地實(shí)施，落地率86%；投資總額約8307億元，落地總投資7117億元，占比近九成，其中，吸引社會(huì)資本6041億元。

（2）明確實(shí)施主體

2019年江蘇省成立戰(zhàn)略性環(huán)保企業(yè)—江蘇省環(huán)保集團(tuán)，其在2021年12月江蘇省第十四次黨代會(huì)提出明確提出：“探索環(huán)境修復(fù)+開(kāi)發(fā)建設(shè)EOD新模式”，成為EOD項(xiàng)目實(shí)施主體，打通EOD項(xiàng)目落地的“最后一公里”。

分析江蘇省環(huán)保集團(tuán)近期操盤(pán)的EOD項(xiàng)目，明顯具有集中在蘇南地區(qū)的特征。在蘇州，與蘇州高新區(qū)共建“循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園”，涵蓋全地下水質(zhì)凈化廠、生態(tài)公園等，總投資約50億元；在無(wú)錫，攜手江陰高新區(qū)、國(guó)開(kāi)行江蘇省分行，三方共建“江陰高新區(qū)水環(huán)境綜合整治工程”；在常州，與常州城建集團(tuán)建立合作，共同踐行EOD模式項(xiàng)目落地等。

02概念研究

政策演變的系統(tǒng)梳理為EOD概念研究奠定基礎(chǔ)，其包括國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)綜述、三次概念演變、三項(xiàng)核心定義、七大生態(tài)類型、三項(xiàng)產(chǎn)業(yè)分類、六種投融資模式等內(nèi)容。

2.1 EOD文獻(xiàn)綜述：國(guó)外城市XOD，國(guó)內(nèi)生態(tài)設(shè)施

EOD理念最早源于國(guó)外的城市開(kāi)發(fā)規(guī)劃。1971 年英國(guó)學(xué)者麥克哈格（Ian Lennox McHarg）在《設(shè)計(jì)結(jié)合自然》一書(shū)中將“生態(tài)環(huán)境理念”第一次完整地引入城市規(guī)劃之中。隨后，1999 年美國(guó)學(xué)者霍納蔡夫斯基(Honachefsky)首次提出城市建設(shè)“生態(tài)優(yōu)先”的思想，將原先單純強(qiáng)調(diào)保護(hù)的模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄蒙鷳B(tài)引導(dǎo)區(qū)域開(kāi)發(fā)”，成為EOD 城市發(fā)展模式的雛形。

21世紀(jì)后，為滿足現(xiàn)代城鎮(zhèn)發(fā)展多種需求，“XOD模式”隨之興起。包括TOD（交通導(dǎo)向）、EOD（生態(tài)導(dǎo)向）、SOD模式（體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施導(dǎo)向）、COD（文化設(shè)施導(dǎo)向）、HOD（綜合醫(yī)療設(shè)施導(dǎo)向）等多種模式。但此階段，TOD為“XOD模式”的主導(dǎo)類型，其它模式未被大范圍推廣。

此時(shí)，國(guó)內(nèi)生態(tài)領(lǐng)域聚焦在生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施（Ecological Infrastructure）建設(shè)方面。以北京大學(xué)景觀規(guī)劃教授俞孔堅(jiān)、李迪華等學(xué)者為代表，主張以“生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先”的城市發(fā)展模式，維護(hù)生態(tài)環(huán)境的連續(xù)性和完整性。

2.2 EOD概念演變：范圍+內(nèi)容+模式

一是范圍從“城市”到“城鄉(xiāng)”。受國(guó)外城市規(guī)劃理念影響，2018年生態(tài)環(huán)境部下發(fā)《“放管服”改革意見(jiàn)》，第一次正式提出EOD理念，將其定義為在“城市片區(qū)”的一種開(kāi)發(fā)模式。2020年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《培育增長(zhǎng)極意見(jiàn)》，擴(kuò)大EOD模式拓展范圍，不再局限于城市地區(qū)。2021年中辦印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興》，將山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村范疇，并提出土地出讓收益的50%（或土地出讓收入的10%）用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。自此，流域EOD項(xiàng)目的主戰(zhàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村地區(qū)，未來(lái)流域EOD項(xiàng)目的實(shí)施場(chǎng)景將更加多元化。

二是內(nèi)容從“生態(tài)”到“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)+環(huán)境”。在產(chǎn)業(yè)反哺方面，以2020年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《培育增長(zhǎng)極意見(jiàn)》為代表，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)共融。在生態(tài)項(xiàng)目深化方面，2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《一圖讀懂EOD模式與試點(diǎn)實(shí)踐》中，豐富EOD中的生態(tài)內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)生態(tài)與環(huán)境并重，并將EOD模式的英文全稱從“Ecology-oriented Development”改為“Eco-environment-oriented Development”。

三是類型上從“單一設(shè)施建設(shè)”到“整體開(kāi)發(fā)模式”。2020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《試點(diǎn)通知》，讓EOD理念從最初僅聚焦在生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的單一工程建設(shè)，擴(kuò)展到面向區(qū)域的一種開(kāi)發(fā)模式。

2.3 EOD核心定義：融合+一體+反哺

現(xiàn)階段被行業(yè)所接受的EOD定義，出自2020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《試點(diǎn)通知》：

“EOD模式是以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。”

具體來(lái)看，EOD的定義包含三項(xiàng)核心要點(diǎn)。一是“融合”：肥瘦搭配，推進(jìn)公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目有效融合。二是“一體”：一個(gè)市場(chǎng)主體統(tǒng)籌實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項(xiàng)目一體化推進(jìn)，建設(shè)運(yùn)維一體化實(shí)施。三是“反哺”：在項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。

2.4 EOD生態(tài)分類：七大生態(tài)類型

結(jié)合目前已掌握的相關(guān)文獻(xiàn)研究，筆者發(fā)現(xiàn)相關(guān)政策中，尚未對(duì)EOD中“生態(tài)環(huán)境類型項(xiàng)目”分類進(jìn)行闡述。筆者試圖通過(guò)三部委發(fā)布第一批EOD試點(diǎn)名錄進(jìn)行研究，將其涉及的生態(tài)項(xiàng)目類型進(jìn)行分類，以便為后續(xù)EOD項(xiàng)目研究提供基礎(chǔ)。

因此，EOD的生態(tài)環(huán)境類型分為七大類十五小類。其中，七大類為：水環(huán)境綜合治理、流域綜合治理、礦山修復(fù)、環(huán)境綜合治理、荒漠化治理、農(nóng)村人居環(huán)境整治、固體廢物防治。

2.5 EOD產(chǎn)業(yè)分項(xiàng)：三項(xiàng)產(chǎn)業(yè)分類

不同于生態(tài)類型項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的分類則有明確的官方界定。2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《一圖讀懂EOD模式與試點(diǎn)實(shí)踐》中，不僅對(duì)EOD項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)選擇原則進(jìn)行描述，也對(duì)產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目進(jìn)行界定，并明確其細(xì)分行業(yè)，表明生態(tài)環(huán)境部對(duì)產(chǎn)業(yè)的足夠重視。

其中，產(chǎn)業(yè)選擇原則強(qiáng)調(diào)“發(fā)展契合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際、生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、項(xiàng)目收益能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)”。

而產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目包括三種，分別是生態(tài)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開(kāi)發(fā)、清潔能源。其中，前者細(xì)分為生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)；中者細(xì)分為數(shù)字經(jīng)濟(jì)、潔凈醫(yī)藥、電子元器件；后者細(xì)分為“光伏+”、生物質(zhì)能利用。

2.6 EOD投融模式：六種投融資模式

生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《試點(diǎn)通知》，強(qiáng)調(diào)投融資模式創(chuàng)新，推動(dòng)建立多元化生態(tài)環(huán)境治理投融資機(jī)制。并給出六種投融資模式，包含探索政府債券、政府投資基金、政府與社會(huì)資本合作（PPP）、組建投資運(yùn)營(yíng)公司、開(kāi)發(fā)性金融、環(huán)保貸。

03總結(jié)反思

3.1 頂層架構(gòu)需協(xié)同：環(huán)境部快踩油門(mén)，資源部慢踩剎車

EOD試點(diǎn)推廣已經(jīng)進(jìn)入第三個(gè)年頭，梳理現(xiàn)有EOD相關(guān)系列政策文件，可知：大部分文件均由生態(tài)環(huán)境部牽頭、多部委持續(xù)跟進(jìn)，國(guó)開(kāi)行等國(guó)家政策性金融機(jī)構(gòu)支持，但未見(jiàn)自然資源部的明確表態(tài)。這可能會(huì)對(duì)后續(xù)EOD落地產(chǎn)生潛在問(wèn)題，如生態(tài)環(huán)境部已明確將砂石的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為礦坑和流域EOD項(xiàng)目中的重要平衡資金來(lái)源，但砂石的所有權(quán)卻在自然資源部的管轄范疇。由此，可能形成一種特殊現(xiàn)象：在EOD這趟高速行駛的列車上，生態(tài)環(huán)境部快踩油門(mén)，而自然資源部可能在慢踩剎車。

因此，我們期待，國(guó)家后續(xù)還需要進(jìn)一步完善頂層架構(gòu)，避免自然資源所有權(quán)和使用權(quán)之間的分離，為EOD項(xiàng)目順利實(shí)施奠定更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.2 轉(zhuǎn)化機(jī)制要探索：生態(tài)產(chǎn)業(yè)各自難，相互反哺路漫長(zhǎng)

雖然《試點(diǎn)通知》提出，EOD模式中的生態(tài)治理項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目應(yīng)“統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化”，但目前真正具備反哺能力的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目還未進(jìn)入實(shí)現(xiàn)階段。

一是大多數(shù)產(chǎn)業(yè)培育周期較長(zhǎng)，自身經(jīng)營(yíng)性收益難以預(yù)測(cè)、投資收益難以確保，故對(duì)生態(tài)項(xiàng)目的反哺具有較大不確定性；二是生態(tài)治理項(xiàng)目資金投入大，動(dòng)輒數(shù)億甚至數(shù)十億，而能夠?qū)崿F(xiàn)資金平衡的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目屈指可數(shù)。

因此，EOD項(xiàng)目要算好整體賬、長(zhǎng)遠(yuǎn)賬、綜合賬。既要考慮產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目自身的盈利能力，也要充分考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的外部經(jīng)濟(jì)性，更重要的是搭建好生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的相互轉(zhuǎn)化機(jī)制。

3.3 投融模式待創(chuàng)新：投融模式選項(xiàng)少，試點(diǎn)探索新模式

《試點(diǎn)通知》所提出的六大投融資模式，表明生態(tài)環(huán)境部用足現(xiàn)有投融資工具的期望。但是，上述六大模式存在一系列問(wèn)題，實(shí)際可選項(xiàng)甚少。比如，政府債券和政府與社會(huì)資本合作是否屬于同一個(gè)層次的概念；再比如，組建投資運(yùn)營(yíng)公司是否屬于投融資模式。

此外，目前EOD項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制尚不明確，上述六大模式能否實(shí)現(xiàn)“融投管退”的閉環(huán)要求，還未可知。因此，亟需通過(guò)試點(diǎn)項(xiàng)目的先行先試，尋找適合EOD閉環(huán)邏輯的新型投融資模式。

3.4 產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)宜關(guān)注：工程主體需謹(jǐn)慎，產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)要關(guān)注

值得注意的是，EOD定義中已明確提出“特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐”的內(nèi)容。而EOD項(xiàng)目要求生態(tài)項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目作為一個(gè)整體，由一個(gè)市場(chǎng)主體一體化實(shí)施，這就要求實(shí)施主體既懂工程，又懂后期產(chǎn)業(yè)布局與運(yùn)營(yíng)。

實(shí)施主體充分考慮前期工程投入與后期運(yùn)營(yíng)收益的一體化，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入獲得運(yùn)營(yíng)收入，建立長(zhǎng)效的反哺機(jī)制，真正形成后期產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)收入彌補(bǔ)前期公益性投入的一本賬。

因此，純工程性不參與運(yùn)營(yíng)的主體進(jìn)入實(shí)施EOD，需要謹(jǐn)慎對(duì)待。

作者：賈博 祁星榮 劉曉斌 朱政 邊志偉

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編輯：趙利偉