歐盟是世界上將市場機(jī)制引入生態(tài)服務(wù)供給領(lǐng)域成效最為顯著的地區(qū)之一。20世紀(jì)80年代以前，歐盟國家強(qiáng)調(diào)生態(tài)服務(wù)政府供給職能的角色定位。隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)對歐盟國家財政的負(fù)面影響愈發(fā)突出，新公共管理運(yùn)動的爆發(fā)推動了生態(tài)服務(wù)政府供給演替為政府向企業(yè)、社會組織或個人購買。經(jīng)過30多年的探索實(shí)踐，歐盟國家政府購買生態(tài)服務(wù)的內(nèi)容日益豐富，囊括建筑物清掃服務(wù)、排污和垃圾處理服務(wù)、環(huán)保與類似服務(wù)等，基本形成于法有據(jù)、方式靈活、標(biāo)準(zhǔn)明確、程序規(guī)范的政府購買生態(tài)服務(wù)制度。

形成體系化的法律制度 

根據(jù)WTO《政府采購協(xié)定》(GPA)的要求，歐盟相繼修訂了涵蓋不同公共服務(wù)領(lǐng)域的四部實(shí)體性法律和兩部程序性法律，并發(fā)布生態(tài)環(huán)境類服務(wù)政府購買正面清單。而后，歐盟合并和修訂這四部實(shí)體性法律，代之以頒布《關(guān)于協(xié)調(diào)政府采購貨物、工程和服務(wù)程序的指令》(2004/18/EC)和《關(guān)于協(xié)調(diào)水、能源、交通和郵政服務(wù)采購程序的指令》(2004/17/EC)。2014年2月，歐盟對2004年系列立法大幅修改，通過了包括《公共采購指令》(2014/24/EU)、《水、能源、交通和郵政服務(wù)領(lǐng)域的公用設(shè)施采購指令》(2014/25/EU)和《特許經(jīng)營合同采購指令》(2014/23/EU)在內(nèi)的現(xiàn)代歐盟政府采購立法，這成為歐盟層級生態(tài)購買的基本法律依據(jù)。多數(shù)成員國根據(jù)這些法規(guī)和指令(如共同農(nóng)業(yè)政策、水框架指令、生境指令等)，結(jié)合國情實(shí)際，分別制定了國家層級政府采購法和反映生態(tài)購買計劃的自然資源管理法規(guī)。同時，各成員國地方政府根據(jù)國家層級法律規(guī)定的實(shí)施細(xì)則，制定了地方層級生態(tài)購買法規(guī)和政策，從而形成“以歐盟法律指令為指導(dǎo)，以國家法律為核心，以地方政府法規(guī)政策為補(bǔ)充”的體系化法律制度。

據(jù)此，歐盟和各成員國政府實(shí)施了不同領(lǐng)域、不同類型的生態(tài)購買計劃，通過政府向企業(yè)、社會組織或個人購買多種形態(tài)的生態(tài)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益多贏。例如，根據(jù)歐盟《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境最低標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系》(2003年)，法國政府于2008年頒布的《生態(tài)農(nóng)業(yè)2012規(guī)劃》規(guī)定，農(nóng)戶只有按照生態(tài)農(nóng)業(yè)最低標(biāo)準(zhǔn)至少耕種5年才能獲得生態(tài)農(nóng)業(yè)基金補(bǔ)貼，因提供額外農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)而產(chǎn)生的成本，則由財政另行補(bǔ)償。《芬蘭南部森林生物多樣性計劃(2008—2016年)》根據(jù)歐盟《共同農(nóng)業(yè)政策》(CAP)和芬蘭《森林法》確定的生物多樣性目標(biāo)，購買南部國有和私有林主提供的森林和棲息地生態(tài)服務(wù)。

探索多元化的購買方式

歐盟總面積430余萬平方千米，其中森林覆蓋率37.7%，耕地覆蓋率22.2%，草原覆蓋率20.7%，灌叢覆蓋率7.1%，其余土地覆蓋類型均不足5%;除部分森林、草原、農(nóng)場、國家公園等為國有外，歐盟國家絕大多數(shù)土地屬于私人產(chǎn)權(quán)范疇，如私有林占60.3%，國有林占39.7%[1]。歐盟國家政府除了依托國有生態(tài)空間提供生態(tài)服務(wù)外，還積極創(chuàng)新公私伙伴關(guān)系，向企業(yè)、社會組織或個人購買維持和增強(qiáng)類生態(tài)服務(wù)、高危生態(tài)服務(wù)以及因土地利用變化減弱的生態(tài)服務(wù)。

土地產(chǎn)權(quán)交易

生態(tài)服務(wù)的潛在賣方是對生態(tài)服務(wù)的提供處于保護(hù)位置的行動者，即土地所有者[2]。作為典型的土地權(quán)屬私有為主的國家，各成員國《土地法》通常對私人土地的用途和流轉(zhuǎn)有著十分嚴(yán)格的限定且規(guī)定政府擁有優(yōu)先購買權(quán)，這為歐盟國家政府購買具有較高生態(tài)服務(wù)價值的土地所有權(quán)、使用權(quán)、開發(fā)權(quán)等權(quán)利束提供了堅實(shí)的法律基礎(chǔ)。例如，自1999年以來，瑞典政府通過土地贖買、補(bǔ)貼和自愿捐贈相結(jié)合的方式，購買中部和南部地區(qū)具有重大自然保護(hù)價值的林地所有權(quán)以建立自然保護(hù)區(qū)和重要生境，非生產(chǎn)性林地面積已由2014年的115.74萬公頃增至2017年的116.89萬公頃[3]。

合同外包

政府將本應(yīng)由自身承擔(dān)的生態(tài)服務(wù)事項(xiàng)，通過競標(biāo)方式全部或部分外包給符合資質(zhì)的社會組織、企業(yè)或個人，并按效付費(fèi)。20世紀(jì)90年代，面對境內(nèi)河道縱橫的治理困境，德國柏林市政府推行“河流家庭承包制”：即將流域生態(tài)管護(hù)工程分段分片外包給附近居民，附近居民和流域管理部門按照自愿參與原則簽訂契約合同，配合地方環(huán)境警察和水上警察執(zhí)行流域日常維護(hù)、運(yùn)行監(jiān)督、水質(zhì)檢測、損毀工程統(tǒng)計上報等管護(hù)事項(xiàng)，流域管理部門對流域運(yùn)行管護(hù)情況進(jìn)行定期抽查與評估，并根據(jù)居民承包的期限、長度、管護(hù)質(zhì)量等給予稅收優(yōu)惠或市政管理費(fèi)用減免。這一措施，不僅讓流域生態(tài)管護(hù)真正落到實(shí)處，而且極大地節(jié)省了各級政府的環(huán)保費(fèi)用支出[4]。

特許經(jīng)營

歐盟國家政府充分利用競爭機(jī)制、價格機(jī)制和激勵機(jī)制促進(jìn)私人資本和社會資本進(jìn)入生態(tài)公共服務(wù)領(lǐng)域，并通過競標(biāo)方式特許有資質(zhì)的企業(yè)、社會組織或個人經(jīng)營公益性的生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)工程和生態(tài)管護(hù)等事項(xiàng)。例如，在德國下薩克森州國家公園鳥類棲息地保護(hù)中，社區(qū)居民按照自愿參與原則與政府達(dá)成協(xié)議參與公園管理，并根據(jù)管理計劃收割牧草，獲得的收益全部歸居民所有;2006年法國啟動國家公園體制改革后，國家公園聯(lián)盟(PNF)根據(jù)不同行業(yè)的特點(diǎn)制定了差別化的特許經(jīng)營市場準(zhǔn)入清單，對申請人資質(zhì)和全生命周期經(jīng)營管理行為均有明確要求，并以國家公園產(chǎn)品品牌價值增值體系為依托，引導(dǎo)社區(qū)企業(yè)和個人自愿參與，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)服務(wù)公私伙伴供給。

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助

歐盟國家政府向采用綠色耕作方式的農(nóng)戶提供的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助內(nèi)涵豐富、形態(tài)多樣。從補(bǔ)助范圍看，各成員國生態(tài)購買的范圍同時包含森林、草原、濕地、耕地、流域、礦區(qū)、國家公園、自然保護(hù)區(qū)等國有和私有部分，并根據(jù)不同類型、不同區(qū)位和不同等級標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)服務(wù)實(shí)施差別化的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。從補(bǔ)助方式看，既包括稅收減免、低息貸款、項(xiàng)目支持、補(bǔ)貼獎勵、救濟(jì)服務(wù)等政策和資金補(bǔ)助，也包含環(huán)境和氣候基金(如LIFE計劃)、生態(tài)銀行(如濕地銀行、物種銀行等)、生態(tài)保險等綠色金融支持，還提供免費(fèi)的農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢服務(wù)、農(nóng)戶專業(yè)教育以及引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展替代生計和創(chuàng)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)等智力補(bǔ)償和能力建設(shè)。

編輯：趙凡