日前，我國(guó)待實(shí)施的河流、河道、流域治理類項(xiàng)目繁多，其公益、半公益性質(zhì)和巨大投資給地方政府財(cái)政造成沉重負(fù)擔(dān)，項(xiàng)目實(shí)質(zhì)開展有限。為明晰市場(chǎng)化模式進(jìn)行環(huán)境治理的優(yōu)勢(shì)，本文多角度剖析了永定河項(xiàng)目案例，希望給您帶來思考與幫助。

一、永定河流域治理的現(xiàn)狀與問題

永定河在京津冀晉四省市范圍內(nèi)，現(xiàn)有入河排污口116個(gè)，每年排入河道的廢污水達(dá)3.19億噸，主要污染物COD、氨氮約3.57萬噸、0.56萬噸，超過納污能力1.57倍、7.6倍。全年干涸的河段達(dá)到10%，主要河段年平均干涸121天，年均斷流316天，生態(tài)系統(tǒng)極度退化。人均水資源量?jī)H為全國(guó)的9.8%，而且仍在衰減;水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率僅為26.8%。永定河上游有1.5萬平方公里水上流失面積需治理，河湖、濕地率僅2%。下游平原河道1996年后完全斷流;2000年后河口入海水量較多年平均值銳減了97.5%。目前，河道和環(huán)境治理以行政區(qū)域劃分，跨區(qū)域、跨行業(yè)議事、協(xié)調(diào)機(jī)制較弱，協(xié)同管理能力較差。

從地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史來看，城市往往沿河發(fā)展，河道至今仍貫穿很多地區(qū)的核心區(qū)域，河道及兩岸環(huán)境遭到污染和破壞后，給區(qū)域整體發(fā)展帶來極大的負(fù)面影響。

但河道和流域治理及生態(tài)修復(fù)往往不能直接帶來經(jīng)濟(jì)效益，這類項(xiàng)目基本歸為公益或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目。以往的實(shí)施模式往往是政府投資，專業(yè)企業(yè)具體實(shí)施，項(xiàng)目完成后政府再逐年撥款，保持項(xiàng)目?jī)?nèi)河道、涵養(yǎng)林等清潔、健康的狀態(tài)，同時(shí)對(duì)相關(guān)設(shè)施逐年維護(hù)。

隨著國(guó)家加大環(huán)境治理力度，這類項(xiàng)目逐漸增多，而且項(xiàng)目往往呈現(xiàn)大型化趨勢(shì)，要求投資力度必須同步加大。但地方政府投資能力受限，難以應(yīng)對(duì)多個(gè)大規(guī)模項(xiàng)目同步開工。即使如北京等超大型城市，財(cái)力保障能力較強(qiáng)，這類項(xiàng)目完工后長(zhǎng)期的維護(hù)費(fèi)用也將成為不容忽視的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

在永定河項(xiàng)目中，按國(guó)家發(fā)改委等三部聯(lián)合印發(fā)的《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案(公開稿)》，該項(xiàng)目總體囊括重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目78個(gè)，匡算項(xiàng)目估算總投資396.8億元。而且需要在2025年前完成全部投資。

雖然一般水利項(xiàng)目都會(huì)有國(guó)家補(bǔ)貼資金，但是一般也只有20%左右，需要地方政府承擔(dān)的資金量仍然很大。而且，隨著項(xiàng)目建設(shè)逐步推進(jìn)，即使不考慮估算投資額可能無法覆蓋日益增長(zhǎng)的征拆、人工、材料等費(fèi)用，按50%的資金來源于貸款并且按基準(zhǔn)利率計(jì)算，項(xiàng)目完工后每年貸款利息都將超過9億元，再考慮865公里河道和相關(guān)設(shè)施的維修維護(hù)費(fèi)用，將對(duì)地方政府構(gòu)成巨大且長(zhǎng)期的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

二、永定河流域治理市場(chǎng)化的基本方式

以往的河道治理以行政區(qū)劃為界限，各行政區(qū)負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)治理項(xiàng)目，并由政府全額出資。這不僅不符合流域治理的本質(zhì)要求，也將形成長(zhǎng)期的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

永定河項(xiàng)目進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，建立了全新的協(xié)同治理機(jī)制，采取市場(chǎng)方式進(jìn)行整體運(yùn)作，由京津冀晉四省市、中國(guó)交通建設(shè)集團(tuán)共同出資，共同組建“永定河流域投資有限公司”，由該公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體實(shí)施和投融資運(yùn)作。

在實(shí)際治理工作中，永定河公司將構(gòu)建"1+N”的公司體系。“1”是總公司，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施和投融資運(yùn)作“N”是若干分(子)公司，由永定河公司、項(xiàng)目所在地政府、企業(yè)、社會(huì)資本方等共同組建項(xiàng)目公司，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

成立公司后，項(xiàng)目總體由永定河公司投資。為了不給財(cái)政帶來過重負(fù)擔(dān)，該公司需進(jìn)行多種經(jīng)營(yíng)，實(shí)行“一地一策”開發(fā)盈利模式，主要依靠三個(gè)方向的發(fā)展實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的資金平衡和公司的可持續(xù)發(fā)展：依托區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善帶來的土地增值等收益、提供永定河生態(tài)水量服務(wù)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)。同時(shí)，永定河公司依靠治理帶來的生態(tài)、環(huán)境空間的提升，與沿線政府洽談合作，實(shí)施體育體閑、健康養(yǎng)老服務(wù)、文化旅游產(chǎn)業(yè)、拓展項(xiàng)目供水服務(wù)和林業(yè)資源綜合開發(fā)經(jīng)營(yíng)等獲取收益。保持該公司長(zhǎng)期現(xiàn)金流入，用以保障項(xiàng)目長(zhǎng)久資金需求。

1.市場(chǎng)化模式的優(yōu)勢(shì)

(1)減輕政府財(cái)政壓力

永定河項(xiàng)目采用市場(chǎng)化模式進(jìn)行整體運(yùn)作，由京津冀晉四省市政府和引入的戰(zhàn)略投資方—中交集團(tuán)共同投資。這類投資一般僅限于資本金部分，部分資金需求可以依據(jù)水利項(xiàng)目的基本情況申請(qǐng)國(guó)家和地方補(bǔ)貼。按一般基建項(xiàng)目融資比例，至少一半以上的投資可以融資解決。如果各類融資方式使用恰當(dāng)，按照國(guó)家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金的規(guī)定，理論上最高可以融資80%的資金，但考慮到這類項(xiàng)目盈利能力有限，預(yù)計(jì)融資規(guī)模不會(huì)超過60%-70%。在這種情況下，政府投資壓力達(dá)到很大程度的降低。

由于流域面積廣大，而且沿河周邊包括一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的區(qū)域，這對(duì)于社會(huì)投資人的吸引力極大。社會(huì)投資人往往不只是關(guān)注河道治理和環(huán)境改善項(xiàng)目，而是對(duì)流域內(nèi)涉及的相關(guān)產(chǎn)業(yè)存在很多設(shè)想。永定河公司就綜合考慮了通過土地增值、體育體閑、健康養(yǎng)老服務(wù)、文化旅游產(chǎn)業(yè)、拓展項(xiàng)目供水服務(wù)和林業(yè)資源綜合開發(fā)經(jīng)營(yíng)等獲取收益。

(2)提高項(xiàng)目管理水平

流域治理項(xiàng)目涉及的區(qū)域和細(xì)分領(lǐng)域跨度都較大、相關(guān)的行業(yè)管理部門多，以往需各政府部門相互配合，各自落實(shí)自己管轄的領(lǐng)域，如水利部門管河道、林業(yè)部門管樹木、農(nóng)業(yè)部門管農(nóng)田，還有排污工廠、居民違建、集體上地違規(guī)使用等問題。相關(guān)部門繁多，相互配合推進(jìn)效率極低，而且互相之間經(jīng)常難分主次，一個(gè)流域治理項(xiàng)目實(shí)際變成了各領(lǐng)域的多個(gè)行業(yè)項(xiàng)目，整體項(xiàng)目管理水平很難提高。但是通過市場(chǎng)化實(shí)施后，必然采取公司化治理方式。

在永定河項(xiàng)目中，永定河公司設(shè)立多個(gè)對(duì)應(yīng)部門，實(shí)際是將相應(yīng)的政府責(zé)任進(jìn)行集成。這些部門在公司的統(tǒng)一指揮下，上對(duì)各政府部門，下對(duì)用永定河總體項(xiàng)目，在公司層面實(shí)現(xiàn)了責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，管理水平可以得到很大提升。

(3)打通跨行政區(qū)治理界限

編輯：王媛媛