近期，如何規(guī)范使用基金預(yù)算，并藉此緩解一般公共預(yù)算10%的上限給各地PPP項(xiàng)目推進(jìn)所帶來(lái)的影響，逐漸成為PPP圈內(nèi)頗受關(guān)注的話題之一。基于國(guó)內(nèi)各地相關(guān)項(xiàng)目實(shí)踐情況，現(xiàn)就政府性基金預(yù)算用于PPP項(xiàng)目的若干焦點(diǎn)問(wèn)題略作梳理，與業(yè)內(nèi)同仁分享。

關(guān)于2014年以來(lái)PPP模式在我國(guó)適用的基本游戲規(guī)則，我在前幾年提過(guò)一個(gè)公式：2M+2R+2D=6P。即兩大部委(國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部)、兩個(gè)政策性文件(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)文和國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文)和兩個(gè)論證(物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證)之和，等于政府方(Public)、社會(huì)資本(Private)、伙伴關(guān)系(Partnerships)、政治(Politics)、公眾(People)、有效供給(Provision)之間相互博弈和作用而形成的中國(guó)式PPP生態(tài)。近期，如何規(guī)范使用基金預(yù)算，并藉此緩解一般公共預(yù)算10%的上限給各地PPP項(xiàng)目推進(jìn)所帶來(lái)的影響，逐漸成為PPP圈內(nèi)頗受關(guān)注的話題之一。基于國(guó)內(nèi)各地相關(guān)項(xiàng)目實(shí)踐情況，現(xiàn)就政府性基金預(yù)算用于PPP項(xiàng)目的若干焦點(diǎn)問(wèn)題略作梳理，與業(yè)內(nèi)同仁分享。

關(guān)于政府性基金預(yù)算的概念、預(yù)決算管理及其在PPP項(xiàng)目中的應(yīng)用問(wèn)題，我的同事黃山曾經(jīng)寫(xiě)過(guò)一篇文章(舊文參閱：政府性基金用于PPP項(xiàng)目的有關(guān)問(wèn)題淺析)，推薦閱讀，此處不再贅述。本文擬重點(diǎn)探討的，是政府性基金預(yù)算用于PPP項(xiàng)目時(shí)需要考慮的論證要點(diǎn)和具體實(shí)施的落腳點(diǎn)。

一、政府性基金預(yù)算用于PPP項(xiàng)目需要做好四個(gè)方面的論證。

其一，政府性基金預(yù)算是否可用于PPP項(xiàng)目?即基金預(yù)算的可用性問(wèn)題。

根據(jù)《預(yù)算法》(2014年修正)，政府性基金預(yù)算是專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。因此，在政府性基金預(yù)算支出范圍以內(nèi)的PPP項(xiàng)目，可以使用政府性基金預(yù)算。

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》(財(cái)金〔2016〕90號(hào))，對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目。

根據(jù)《財(cái)政部對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第2587號(hào)建議的答復(fù)》(財(cái)金函〔2017〕85號(hào))，一般公共預(yù)算支出10%的“上限”控制，僅針對(duì)需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無(wú)形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵(lì)地方積極盤(pán)活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。在符合政策的前提下，政府性基金預(yù)算可用于PPP項(xiàng)目。

綜上，政府性基金預(yù)算在PPP項(xiàng)目中的可用性應(yīng)該是沒(méi)有疑問(wèn)的。

其二，政府性基金預(yù)算應(yīng)如何用于PPP項(xiàng)目?

在如何使用政府性基金預(yù)算的問(wèn)題上，主要依據(jù)為財(cái)政部頒發(fā)的《政府性基金管理暫行辦法》(財(cái)綜〔2010〕80號(hào))，以及財(cái)政部自2007年開(kāi)始每年頒布的《政府收支分類科目》，其最新版為2017年7月18日印發(fā)的《2018年政府收支分類科目》(財(cái)預(yù)〔2017〕106號(hào))，其中包括政府性基金各項(xiàng)收入及各項(xiàng)支出。在具體使用時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循“以收定支、專款專用、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則，按規(guī)定用途安排，不得挪作他用。各級(jí)財(cái)政部門(mén)在審核使用單位年度政府性基金預(yù)算的基礎(chǔ)上，編制本級(jí)政府年度政府性基金預(yù)算草案，經(jīng)同級(jí)人民政府審定后，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。

舉例而言，近期被討論較多的有212類“城鄉(xiāng)社區(qū)支出”。其中212類08款為“國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入及對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債務(wù)收入安排的支出”，其中涉及征地及拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、城市建設(shè)支出、補(bǔ)償被征地農(nóng)民支出、土地出讓業(yè)務(wù)支出(212類08款01、02、03、05、06項(xiàng))、212類10款為“國(guó)有土地收益基金及對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債務(wù)收入安排的支出”、212類13款為“城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)及對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債務(wù)收入安排的支出”，均可能涉及相關(guān)PPP項(xiàng)目的政府付費(fèi)資金來(lái)源。

其三，政府性基金預(yù)算在用于PPP項(xiàng)目時(shí)，如何計(jì)算使用比例?即計(jì)算的基數(shù)如何確定。

目前國(guó)內(nèi)部分PPP項(xiàng)目在做財(cái)政承受能力論證時(shí)，已涉及政府性基金預(yù)算的使用論證。此處需要關(guān)注的問(wèn)題之一，是用于計(jì)算使用比例的基金預(yù)算基數(shù)到底如何確定。根據(jù)我所了解到的情況，大部分此類項(xiàng)目使用的基數(shù)，是項(xiàng)目所在地的政府性基金預(yù)算收入年度總額。在做增長(zhǎng)預(yù)測(cè)時(shí)，也以此為測(cè)算依據(jù)。這一做法是否合理?

鑒于前文述及的政府性基金預(yù)算的使用原則，合理的計(jì)算基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)限于特定PPP項(xiàng)目所能夠?qū)?yīng)的政府性基金預(yù)算科目，而非當(dāng)?shù)卣曰痤A(yù)算收入總額。當(dāng)然，財(cái)政部目前對(duì)于PPP項(xiàng)目如何使用政府性基金預(yù)算并無(wú)明確規(guī)定，亦無(wú)比例限制。這里僅僅涉及合理性的問(wèn)題，而不直接影響相關(guān)合規(guī)考量。

其四，政府性基金預(yù)算的使用可能給PPP項(xiàng)目帶來(lái)哪些問(wèn)題?

根據(jù)政府性基金預(yù)算的使用原則及通常可見(jiàn)的收支情況，政府性基金預(yù)算一方面在收入上的波動(dòng)幅度較大，另一方面又需要以收定支、專款專用，且不得挪作他用。因此，從理論上而言，對(duì)于PPP項(xiàng)目中確定的政府付費(fèi)責(zé)任，如果完全依賴于政府性基金預(yù)算特定科目，可能存在收支無(wú)法平衡的情況。由此帶來(lái)的問(wèn)題主要有以下兩個(gè)方面。

問(wèn)題一：如果收不抵支，政府方是否需要承擔(dān)兜底義務(wù)，以其他方式補(bǔ)足余額?如需要，是否會(huì)影響PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證?

問(wèn)題二：倘若上述政府方兜底義務(wù)并不確定，PPP項(xiàng)目的可融資性是否會(huì)受到影響?

從實(shí)際操作層面看，PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算當(dāng)中列支的金額，資金來(lái)源有可能就是相關(guān)對(duì)應(yīng)科目的政府性基金預(yù)算項(xiàng)下的收入。盡管如此，一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算之間存在的差異，包括其法定資金來(lái)源、管理及使用原則的不同，仍然可能會(huì)對(duì)市場(chǎng)(特別是投資人和金融機(jī)構(gòu))造成一定程度的困擾，并相應(yīng)影響到PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)及風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的設(shè)置。

二、基于上述四個(gè)方面的論證，對(duì)于政府性基金預(yù)算收入用于PPP項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)和實(shí)際操作，建議著重關(guān)注以下三個(gè)落腳點(diǎn)。

落腳點(diǎn)之一，建議各地PPP主管部門(mén)對(duì)與PPP項(xiàng)目有關(guān)的政府性基金預(yù)算科目的歷年收支狀況進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，并在不違反相關(guān)政策法規(guī)的前提下，向市場(chǎng)公開(kāi)發(fā)布部分調(diào)研內(nèi)容及結(jié)論，減少信息不對(duì)稱可能帶來(lái)的問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)。

編輯：趙凡