綜上所述，生態(tài)環(huán)境PPP模式的破局方法呼之欲出。概括而言，首先需要量體裁衣，為此類項目構(gòu)建一套符合中國國情及PPP立法方向的理論體系，為后續(xù)政策制定與執(zhí)行打開方便之門。其次需要做好頂層設(shè)計，解決法律沖突、部際及區(qū)域協(xié)調(diào)、政策出口等PPP模式的共性問題。再次，需要為具體項目的落地打造可復(fù)制、可推廣的示范性樣本。

從政策制定和項目實操兩個方面入手，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域適用PPP模式的破局之法還需考慮如下幾方面因素。

第一，所有相關(guān)政策(限制或禁止性的除外)都應(yīng)該遵循“三可”原則，圍繞“投資人可融資、財政可承受、項目可持續(xù)”這條主線來加以制定，三者缺一不可。凡是有利于這三個方面的政策，都值得努力爭取，反之則應(yīng)盡量規(guī)避。

就“投資人可融資”而言，應(yīng)從政策層面為生態(tài)環(huán)境PPP項目提供強(qiáng)增信，包括預(yù)算優(yōu)先、入庫優(yōu)先、提供創(chuàng)新與容錯空間(如適當(dāng)允許商業(yè)項目捆綁、逐步建立受益者負(fù)擔(dān)機(jī)制)等，都是可以考慮采取的措施。

就“財政可承受”而言，建議考慮采取以下方式以最大限度地減輕地方財政壓力，努力達(dá)成控債與發(fā)展的雙重目標(biāo)：

(1)特別加強(qiáng)政策及部門協(xié)同，識別和匯總可為生態(tài)環(huán)境項目所用的優(yōu)惠政策和扶持資金，包括環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、文旅、民政、金融等領(lǐng)域;

(2)以優(yōu)先參與區(qū)域內(nèi)項目總體策劃、投資和融資為條件，廣泛吸納產(chǎn)業(yè)及財務(wù)投資人共同籌建生態(tài)環(huán)境PPP引導(dǎo)基金。

(3)盡快搭建“誰受益、誰投資”的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)投融資理論體系，提倡和推行受益者負(fù)擔(dān)機(jī)制，并與資源環(huán)境價格機(jī)制的完善相互結(jié)合，互為補(bǔ)充，將此作為生態(tài)環(huán)境投資、融資、建設(shè)和運營的長期主要抓手，

就“項目可持續(xù)”而言，需著重考慮對地方政府(特別是換屆后的政府)履約能力和意愿的強(qiáng)化。這一方面需要在PPP合同層面建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，盡可能地讓合作雙方各得其所，同時還要確保任何一方的違約成本遠(yuǎn)高于守約成本。另一方面則關(guān)系到對項目產(chǎn)出的考核。于項目公司而言是績效考核，于政府而言則是政績考核，必須要有實實在在的“緊箍咒”才行。

第二，所有生態(tài)環(huán)境項目實踐應(yīng)逐步打破固有思維，跳出拉長版BT的怪圈，因時、因地、因項目制宜，從“多規(guī)融合”入手，借力外腦，做好PPP項目的前期策劃，為前述“三可”原則創(chuàng)造落地條件。具體來說，

1、 從中央層面推動“多規(guī)合一”，吸納環(huán)保部門實質(zhì)性參與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及土地利用規(guī)劃的制定與修改，逐漸消解長期以來環(huán)保與發(fā)展之間的矛盾與沖突。

2、 由生態(tài)環(huán)境及PPP主管部門發(fā)力，制定指導(dǎo)性意見，鼓勵地方政府強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境PPP項目的制度建設(shè)和組織建設(shè)，并視情況給予前期工作經(jīng)費支持。

(1) 由市(區(qū)、縣)政府牽頭制定深化生態(tài)環(huán)境項目投融資機(jī)制創(chuàng)新機(jī)制改革、加快生態(tài)環(huán)境治理的總體意見，大力倡導(dǎo)并推動全市(區(qū)、縣)范圍內(nèi)的體系性立法，并為之創(chuàng)造各方面的條件。

(2) 優(yōu)化部門分工與協(xié)調(diào)。由市(區(qū)、縣)政府或其指定機(jī)構(gòu)牽頭，加強(qiáng)統(tǒng)籌，分工協(xié)作，督促環(huán)保、規(guī)劃、住建、發(fā)改、財政、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、稅務(wù)、招商等部門協(xié)調(diào)制定與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的規(guī)劃、土地儲備及開發(fā)利用、資金籌措與平衡、項目投融資、建設(shè)及運營管理等系列規(guī)定，實現(xiàn)多規(guī)融合、相互呼應(yīng)、總體協(xié)調(diào)、梯次推進(jìn)。

3、 在合法合規(guī)的前提下，積極吸納專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、潛在社會資本和金融機(jī)構(gòu)的意見，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境PPP項目的前期策劃，為項目實施的決策做參考，并推行規(guī)劃、可研和PPP實施方案相互呼應(yīng)的“三位一體”的PPP咨詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以利于“三可”原則的貫徹和落實。

4、 推動在市(區(qū)縣)政府層面設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，對與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策性資金、專項債、綠色債券、項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等領(lǐng)域進(jìn)行專項研究和對接，根據(jù)政策要求開展工作，創(chuàng)造條件，積極爭取，用好用足國家及地方在生態(tài)環(huán)境及其衍生領(lǐng)域的優(yōu)惠政策。

5、 對于在相關(guān)理論研究、制度設(shè)計、投融資管理和項目實踐當(dāng)中遇到的合規(guī)風(fēng)險、模式風(fēng)險、投融資風(fēng)險、運營風(fēng)險及其衍生問題，需要及時加以總結(jié)與提煉，通過積極、高效的制度創(chuàng)新和實務(wù)創(chuàng)新帶來成果，創(chuàng)造合規(guī)話語權(quán)，抵消相關(guān)風(fēng)險。在這方面，近年來國內(nèi)較為流行的產(chǎn)城融合模式值得借鑒。

PPP模式作為舶來品，它與現(xiàn)行法律法規(guī)及政策體系之間的矛盾與沖突是與生俱來的，磨合不易。生態(tài)環(huán)境PPP項目因其自身特性所限，更是難以擺脫對傳統(tǒng)投融資路徑的依賴，而且政策法規(guī)的“紅線”環(huán)繞，舉步維艱，此為破局之難。但是改革與創(chuàng)新從來如此，為了保障控風(fēng)險與促發(fā)展這一雙重目標(biāo)的實現(xiàn)，PPP從業(yè)者們往往需要在紅線邊緣游走，走得多了，形成倒逼效應(yīng)，“紅線”以內(nèi)的空間自然也就大了，層次也會更加豐富。生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目既有頂層加持之利，又有PPP模式可為載體，破局正逢其時。

編輯：汪茵