績效考核是PPP項目中政府向社會資本付費的主要依據(jù)，不論是政府付費或可行性缺口補助項目，績效考核都被要求作為付費或?qū)PP合同約定的價格進行調(diào)整的機制，同時也是評價社會資本提供公共服務(wù)質(zhì)量及效率的依據(jù)，是PPP項目中利益和風險分配的核心。

2017年11月10日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)(以下簡稱“92號文”)，進一步規(guī)范全國PPP綜合信息平臺項目庫(以下簡稱“項目庫”)管理。對于項目付費安排，92號文規(guī)定“未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制”、“項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的”項目應(yīng)當清理出庫。此前《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號)等文件已經(jīng)要求“付費與績效考核掛鉤”，但92號文顯然是要“動真格”，明確違者將有“退庫”的風險，進而影響項目獲得財政預(yù)算安排，這使得“如何建立PPP項目績效考核機制”問題再次進入我們的視野。

一、政府方主導(dǎo)下的績效考核模式的不足

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2015年第25號令)規(guī)定，“實施機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，定期對特許經(jīng)營項目建設(shè)運營情況進行監(jiān)測分析，會同有關(guān)部門進行績效評價。”據(jù)此，PPP項目績效考核的主體是項目實施機構(gòu)，也即政府方的代表，實踐中多數(shù)PPP項目也是這樣操作的。但是這種由政府方實施的績效考核模式也存在明顯的缺陷，具體來說：

1. 目標的沖突性。對于政府方而言，采用PPP模式的主要目的在于提高提供公共服務(wù)的效率，轉(zhuǎn)變政府職能;而對于社會資本方而言，參與PPP的目的則在于企業(yè)利益的最大化。目標和價值導(dǎo)向的差異反映在PPP項目績效考核中，就表現(xiàn)為由政府方單方主導(dǎo)的績效考核體系，不論是程序設(shè)置還是考核標準，都未必能充分反映社會資本方的合理利益訴求。政府方既是PPP項目的參與方也是評價者，既是運動員也是裁判員，容易造成實操中的矛盾與糾紛，也未能體現(xiàn)PPP模式所倡導(dǎo)的公私雙方平等的精神。

2. 項目的專業(yè)性與復(fù)雜性。PPP模式的初衷之一就是“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，對于PPP項目中的技術(shù)性問題，社會資本方才是真正的專家，政府方缺乏相關(guān)的專業(yè)知識和操作經(jīng)驗，對于智慧城市等綜合性和技術(shù)性都較強的PPP項目，政府方對社會資本方進行績效考核難免力不從心。另外，雖然PPP項目前期的實施方案或合同等文件中都會對績效考核的標準做出約定，但考慮到項目的復(fù)雜性，考核的標準可能并不一定完善，隨著項目的深入，靜態(tài)的考核標準也難以滿足實踐的需要，如何應(yīng)對項目動態(tài)的考核需要，對政府部門而言也是個難題。

3. 信息的不對稱性。通常PPP項目的社會資本方主導(dǎo)甚至全權(quán)負責項目的建設(shè)和運營，如果沒有順暢的監(jiān)督和反饋機制，政府方對于項目建設(shè)和運行的中存在的問題以及社會資本方的勤勉程度都無從知曉，政府方只能對照實施方案或PPP合同中約定的考核標準，根據(jù)社會資本方傳遞的信息作出判斷，對于表面的數(shù)據(jù)背后存在的問題關(guān)照不足，亦不能充分考慮社會經(jīng)濟環(huán)境變化對項目的影響，考核最終流于形式。

PPP項目的績效考核涉及整個生命周期，但是值得注意的是，實踐中不少PPP項目建設(shè)期一結(jié)束，政府方就不再投入精力對項目的運營階段進行監(jiān)督考核，這也導(dǎo)致相較于建設(shè)階段，運營階段的PPP項目績效考核更顯薄弱。要追求PPP項目績效考核的高效、專業(yè)、公平，引入第三方咨詢機構(gòu)，提供全生命周期、動態(tài)的考核，就成為必然趨勢。

二、第三方績效考核機構(gòu)角色定位

在PPP項目中引入第三方評價機制有益于加強PPP項目績效考核的科學性、長效性、綜合性。但是對于第三方機構(gòu)在PPP項目績效考核中的地位和角色，各個監(jiān)管部門之間的意見尚未能統(tǒng)一，反映在相關(guān)政策文件中也存在不同規(guī)定。

第一，第三方機構(gòu)提出意見模式。財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號)中規(guī)定，“各級財政部門應(yīng)當會同行業(yè)主管部門……進行績效評價，也可委托第三方專業(yè)機構(gòu)提出評價意見。”據(jù)此，PPP項目績效考核的主體仍然是政府的財政部門(會同行業(yè)主管部門)，第三方機構(gòu)的角色則是受政府部門的委托，作為政府部門的外部“顧問”提出意見，但是最終意見是否被采納決定權(quán)依然在委托方(政府部門)，此種模式并不能稱為真正意義上的第三方績效考核。

第二，政府考核為主，第三方績效考核為輔模式。財政部《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設(shè)和運營管理的通知》(財綜〔2015〕15號)(“《通知》”)規(guī)定，“政府……進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，……，引入第三方進行社會評價。”盡管“社會評價”的側(cè)重點在于對項目的社會影響與社會效益進行評價，但是與第一種模式不同，《通知》中要求第三方機構(gòu)的評價將作為項目價格、政府補貼、合作期限等調(diào)整的依據(jù)且強制向社會公開，第三方機構(gòu)的考核意見對于各方而言都具有一定的約束力。

第三，第三方機構(gòu)主導(dǎo)績效考核模式。財政部《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作實施意見》(財建〔2015〕90號)在論及水污染治理PPP項目的績效考核時，并未提到以政府部門為主體，而是強調(diào)“推廣第三方績效評價，形成評價結(jié)果應(yīng)用機制和項目后評價機制”，即由第三方機構(gòu)對PPP項目的績效考核中技術(shù)性問題作出考核評價，第三方考核機構(gòu)并非只是走個過場、裝點門面，政府需對評價結(jié)果加以應(yīng)用，作為決定是否調(diào)整社會資本方獲得的項目回報的參考依據(jù)。此種模式下，評價與決定的程序相分離，賦予第三方機構(gòu)較大的自主權(quán)及獨立性，有助于增強第三方評價的系統(tǒng)性及效率性。

三、PPP項目第三方績效考核機構(gòu)的選擇

第三方機構(gòu)的選擇直接影響著PPP項目績效考核的結(jié)果，進而影響PPP項目的實施效果。作為獨立于PPP項目政府方和社會資本方的第三方機構(gòu)，既可以是律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等咨詢機構(gòu)，也可能是高校、研究所等科研機構(gòu)。怎樣選擇合適的第三方機構(gòu)，應(yīng)當主要從選擇標準和選擇程序兩方面把握。

編輯：程彩云