金州控股集團(tuán)有限公司總裁   蔣超
女士們、先生們：
首先祝賀“中國(guó)城市發(fā)展與市政債券國(guó)際研討會(huì)”在北京召開(kāi)。金州集團(tuán)也很榮幸接受?chē)?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和美國(guó)美林集團(tuán)的邀請(qǐng)，承辦本次研討會(huì)。
金州集團(tuán)是一家在美國(guó)注冊(cè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)I(yè)公司， 1988年進(jìn)入中國(guó)，公司的主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域?yàn)槌鞘薪o排水處理、固體廢棄物處理、軌道交通、道路和交通管理、城市燃?xì)夂图泄帷⒊鞘衅渌?wù)和管理等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，公司從事投融資咨詢(xún)、設(shè)備供應(yīng)、工程設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、投資、融資等各個(gè)方面業(yè)務(wù)。16年來(lái)在中國(guó)共完成了1000多個(gè)項(xiàng)目，業(yè)務(wù)涉及600多個(gè)城市，投資建設(shè)了中國(guó)第一個(gè)外資BOT污水處理廠(chǎng)——北京經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)污水處理廠(chǎng)，正在建設(shè)目前中國(guó)最大的垃圾焚燒處理設(shè)施——北京高安屯垃圾焚燒廠(chǎng)，作為中信聯(lián)合體三位成員之一，正在投資建設(shè)國(guó)家?jiàn)W林匹克體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）。經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，金州集團(tuán)對(duì)中國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況和面臨的問(wèn)題有比較深入的了解，同時(shí)也積累了多方面的經(jīng)驗(yàn)。
下面我結(jié)合金州集團(tuán)在中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化和市政債券融資問(wèn)題提出一些粗淺的見(jiàn)解，與各位共同探討。
1、中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展需要市場(chǎng)化
城市基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后始終是中國(guó)城市面臨的緊迫問(wèn)題。在中國(guó)改革開(kāi)放的初期，百?gòu)U待興，城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展嚴(yán)重滯后，供需矛盾十分突出。在八十年代后期，各城市相繼加大了基礎(chǔ)設(shè)施的投入，但財(cái)力畢竟有限，國(guó)外政府和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款的利用擴(kuò)大了資金籌集渠道，在很大程度上彌補(bǔ)了資金的不足，一些重大項(xiàng)目得以興建，使基礎(chǔ)設(shè)施的供需矛盾取得了一定緩解。進(jìn)入九十年代中期，以政府間接擔(dān)保為背景的商業(yè)銀行貸款逐步投入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，政府融資的渠道進(jìn)一步拓寬。但由于城市發(fā)展的不斷加快，使資金短缺的矛盾仍很突出。
目前，中國(guó)正處于城市化加速發(fā)展時(shí)期。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的研究成果，中國(guó)城市化水平將由2001年的37%提高到2020年的60%左右，城市化率每年將提高1.2個(gè)百分點(diǎn)。隨著中國(guó)進(jìn)入小康社會(huì)，轎車(chē)逐步進(jìn)入普通家庭，今后若干年對(duì)城市交通設(shè)施和其他基礎(chǔ)設(shè)施的需求將直線(xiàn)上升，基礎(chǔ)設(shè)施的供需矛盾會(huì)進(jìn)一步加大，資金短缺的矛盾將更加突出。
在這種情況下，僅靠各城市政府的財(cái)力是無(wú)法完成龐大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的。首先要改變基礎(chǔ)設(shè)施由政府直接操辦的辦法，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化，凡是有收費(fèi)收入的、能推向市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都應(yīng)該推向市場(chǎng)，如城市供水廠(chǎng)、污水廠(chǎng)、垃圾處理廠(chǎng)等；其次，要拓寬融資渠道，利用各種融資手段進(jìn)行市場(chǎng)化融資，盡可能大地緩解城市財(cái)政在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的壓力。

2、對(duì)不同類(lèi)型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)采取適當(dāng)?shù)倪\(yùn)作模式
通常我們把城市基礎(chǔ)設(shè)施分為非經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性三類(lèi)，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如城市道路、城市河道治理、城市防災(zāi)體系等，項(xiàng)目本身不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)由政府直接投資，這是財(cái)政資金不可推卸的責(zé)任。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如自來(lái)水廠(chǎng)、污水處理廠(chǎng)、垃圾處理設(shè)施等，應(yīng)廣泛采取比較成熟的BOT、TOT方式，由企業(yè)來(lái)運(yùn)作。對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通、公交設(shè)施、城市熱力供應(yīng)、自來(lái)水管網(wǎng)、污水管網(wǎng)、體育場(chǎng)館、醫(yī)院、學(xué)校等，由于收費(fèi)費(fèi)率的限制，其回報(bào)率低或較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)難以取得回報(bào)，雖然項(xiàng)目本身能產(chǎn)生一定現(xiàn)金流，但完全推給市場(chǎng)企業(yè)卻難以承擔(dān)，因此，政府還應(yīng)承擔(dān)一定的投資責(zé)任，用政府的財(cái)政、稅收資金來(lái)完成這一部分的投資。
以污水處理為例。城市污水處理系統(tǒng)包括污水處理廠(chǎng)和污水管網(wǎng)兩部分。污水處理廠(chǎng)作為相對(duì)獨(dú)立的設(shè)施，完全可以推向市場(chǎng)，由企業(yè)投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。目前比較成熟的是BOT、TOT方式，通過(guò)招標(biāo)，選擇技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)驗(yàn)豐富、能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的企業(yè)運(yùn)作。與政府直接操辦相比，企業(yè)運(yùn)作一是可以節(jié)約投資，降低建設(shè)成本；二是可以減少人員，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高效率，從而減少政府的財(cái)政壓力和市民負(fù)擔(dān)。北京最近招標(biāo)的幾個(gè)污水處理廠(chǎng)，其中標(biāo)價(jià)和建設(shè)投資都比政府原測(cè)算數(shù)額有較大幅度降低。國(guó)內(nèi)通過(guò)國(guó)際公開(kāi)招標(biāo)的某大型水廠(chǎng)，原測(cè)算水價(jià)在2元/噸以上，中標(biāo)價(jià)卻低于1.5元/噸。可見(jiàn)，通過(guò)企業(yè)運(yùn)作，效益十分明顯。目前國(guó)際幾大水務(wù)公司都已進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，國(guó)內(nèi)水務(wù)投資企業(yè)群體也已初步形成，經(jīng)過(guò)多年的項(xiàng)目運(yùn)作已積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，這些企業(yè)有能力按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)完成基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，能夠?yàn)檎褪忻裉峁┝己玫姆?wù)。中國(guó)全面開(kāi)放水務(wù)市場(chǎng)的條件已經(jīng)成熟，新建的污水廠(chǎng)項(xiàng)目可以通過(guò)BOT方式交由企業(yè)運(yùn)作，已建成的污水廠(chǎng)也可通過(guò)TOT方式由企業(yè)運(yùn)營(yíng)。
污水管網(wǎng)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)相對(duì)比較復(fù)雜，污水廠(chǎng)與管網(wǎng)的投資比一般為1：2～3，管網(wǎng)的投資大，建設(shè)和管理難度比較大，這也是各城市政府急切解決的問(wèn)題。如果將管網(wǎng)完全交給企業(yè)運(yùn)作，征地、拆遷等問(wèn)題不易解決，污水收集系統(tǒng)難以完善，更為重要的是與政府融資相比企業(yè)融資成本相對(duì)較高，會(huì)增加建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，政府財(cái)政和市民（由水價(jià)體現(xiàn)）的負(fù)擔(dān)會(huì)加重。因此，政府應(yīng)對(duì)污水管網(wǎng)承擔(dān)一定投資責(zé)任，在目前財(cái)政資金有限的情況下，進(jìn)行政府融資是現(xiàn)實(shí)的選擇，可以利用政府的信譽(yù)，通過(guò)市政債券融資，降低融資成本，這是一個(gè)很值得大家共同探討的問(wèn)題。
對(duì)于項(xiàng)目本身難以實(shí)現(xiàn)回報(bào)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可采用國(guó)際上通行的PPP（或PFI）模式運(yùn)作。在多年的投資實(shí)踐中，我們深切地感到，由于中國(guó)城市的發(fā)展水平總體上還比較低，政府財(cái)政實(shí)力有限，市民價(jià)格承受能力也很有限，很多在發(fā)達(dá)國(guó)家已被列入經(jīng)營(yíng)性或贏(yíng)利性的領(lǐng)域，在中國(guó)還只能是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，因此，在中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)中，數(shù)量最大的是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。
在北京奧運(yùn)場(chǎng)館的若干項(xiàng)目中，成功地采取了PPP模式完成了項(xiàng)目法人招標(biāo)，金州集團(tuán)非常榮幸地成為奧運(yùn)主體育場(chǎng)和奧運(yùn)水上公園的投資人。下面以主體育場(chǎng)即鳥(niǎo)巢項(xiàng)目為例，探討PPP模式中政府與企業(yè)合作與融資方式。
在成功申辦2008年奧運(yùn)會(huì)后，北京市制定了《奧運(yùn)行動(dòng)計(jì)劃》。為配合奧運(yùn)會(huì)舉辦，與奧運(yùn)直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施需投資約2500億元，其中北京市政府應(yīng)投資1500億元左右，另需投入200多億元用于奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)，共需1800億元左右。北京市目前財(cái)政收入400多億元，可用于投資建設(shè)的資金約120億元，即使今后每年有一定幅度增加，僅靠財(cái)力也難以支撐龐大的建設(shè)規(guī)模。鑒此，北京市采取了市場(chǎng)化方案，將能直接推向市場(chǎng)的自來(lái)水、污水、垃圾、高速路等項(xiàng)目通過(guò)BOT或TOT的方式由企業(yè)投資建設(shè)，將準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的奧運(yùn)場(chǎng)館、地鐵等項(xiàng)目采取PPP方式運(yùn)作。
按照PPP模式，北京市對(duì)5個(gè)奧運(yùn)場(chǎng)館進(jìn)行了國(guó)際公開(kāi)招標(biāo)，通過(guò)兩輪竟標(biāo)，最大的鳥(niǎo)巢項(xiàng)目由中信—城建—金州聯(lián)合體中標(biāo)。鳥(niǎo)巢項(xiàng)目總投資35億，市政府出資58%，回報(bào)在30年后取得；企業(yè)出資42%，回報(bào)在1—30年內(nèi)取得。通過(guò)這種方式運(yùn)作，政府只投入20.3億元的投資便可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的建設(shè)和如期使用（比計(jì)劃的35億元省了14.7億元），并且不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)期的虧損補(bǔ)貼，減小了財(cái)政負(fù)擔(dān)；企業(yè)僅投入14.7億元便可建設(shè)、運(yùn)營(yíng)整個(gè)項(xiàng)目，在建成后通過(guò)發(fā)揮企業(yè)的優(yōu)勢(shì)在運(yùn)營(yíng)中取得回報(bào)，因此，政府和企業(yè)都實(shí)現(xiàn)了各自的目標(biāo)，達(dá)成雙贏(yíng)。可以說(shuō)，鳥(niǎo)巢項(xiàng)目是中國(guó)第一個(gè)成功的PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
在目前的情況下，企業(yè)融資渠道相對(duì)比較多，對(duì)鳥(niǎo)巢項(xiàng)目聯(lián)合體三方共同籌集14.7億元比較容易。政府應(yīng)出的20.3億元畢竟不是一個(gè)小數(shù)字，完全由財(cái)政承擔(dān)也比較沉重，如果能夠開(kāi)辟政府融資新渠道，在證券市場(chǎng)上發(fā)行市政債券，將是有效的辦法。
3、中國(guó)已基本具備發(fā)行市政債券的市場(chǎng)條件
自上世紀(jì)九十年代以來(lái)，國(guó)際各大水務(wù)公司紛紛進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，進(jìn)行投資、收購(gòu)城市供水、污水項(xiàng)目，但近一、兩年又先后撤出，這有其內(nèi)在的原因：一是隨著中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)的開(kāi)放，企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，投資回報(bào)率呈下降趨勢(shì)；二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)來(lái)講還比較低，市政公用事業(yè)的價(jià)格短期內(nèi)難以有較大幅度提高；三是國(guó)際資本市場(chǎng)融資成本比較高。
在中國(guó)國(guó)內(nèi)，目前每年新增企業(yè)和個(gè)人存款超過(guò)10000億元，存款利率在2—3%，考慮到物價(jià)因素，實(shí)際上是負(fù)利率。可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)資金條件已經(jīng)具備。以政府信譽(yù)作擔(dān)保，發(fā)行市政債券，實(shí)現(xiàn)低成本融資，具有實(shí)現(xiàn)的可能。
雖然發(fā)行市政債券在法律上存在一些障礙，但各地方政府普遍存在著隱性負(fù)債，有的是以發(fā)行企業(yè)債券政府提供某種擔(dān)保的形式負(fù)債，有的以企業(yè)貸款政府承諾還款的形式負(fù)債，目前有些地方政府的負(fù)債規(guī)模已經(jīng)很大。對(duì)此，最為現(xiàn)實(shí)的措施是將地方政府隱性負(fù)債顯性化，通過(guò)法律程序使地方政府負(fù)債合法化，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管。
此外，一些進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的企業(yè)能否以所擁有的城市基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)權(quán)作抵押發(fā)行企業(yè)債券（一種“準(zhǔn)市政債券”），值得在座的國(guó)家主管部門(mén)和投行們共同探討。
經(jīng)過(guò)在中國(guó)多年的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作，本人感觸頗多，衷心希望中國(guó)各城市盡快開(kāi)放金融市場(chǎng)，進(jìn)行金融創(chuàng)新，同時(shí)盡快建立地方政府信用體系，加快中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，滿(mǎn)足巨大的中國(guó)城市化和現(xiàn)代化的需要。
謝謝！
(中國(guó)水網(wǎng))以完善，更為重要的是與政府融資相比企業(yè)融資成本相對(duì)較高，會(huì)增加建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，政府財(cái)政和市民（由水價(jià)體現(xiàn)）的負(fù)擔(dān)會(huì)加重。因此，政府應(yīng)對(duì)污水管網(wǎng)承擔(dān)一定投資責(zé)任，在目前財(cái)政資金有限的情況下，進(jìn)行政府融資是現(xiàn)實(shí)的選擇，可以利用政府的信譽(yù)，通過(guò)市政債券融資，降低融資成本，這是一個(gè)很值得大家共同探討的問(wèn)題。
對(duì)于項(xiàng)目本身難以實(shí)現(xiàn)回報(bào)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可采用國(guó)際上通行的PPP（或PFI）模式運(yùn)作。在多年的投資實(shí)踐中，我們深切地感到，由于中國(guó)城市的發(fā)展水平總體上還比較低，政府財(cái)政實(shí)力有限，市民價(jià)格承受能力也很有限，很多在發(fā)達(dá)國(guó)家已被列入經(jīng)營(yíng)性或贏(yíng)利性的領(lǐng)域，在中國(guó)還只能是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，因此，在中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)中，數(shù)量最大的是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。
在北京奧運(yùn)場(chǎng)館的若干項(xiàng)目中，成功地采取了PPP模式完成了項(xiàng)目法人招標(biāo)，金州集團(tuán)非常榮幸地成為奧運(yùn)主體育場(chǎng)和奧運(yùn)水上公園的投資人。下面以主體育場(chǎng)即鳥(niǎo)巢項(xiàng)目為例，探討PPP模式中政府與企業(yè)合作與融資方式。
在成功申辦2008年奧運(yùn)會(huì)后，北京市制定了《奧運(yùn)行動(dòng)計(jì)劃》。為配合奧運(yùn)會(huì)舉辦，與奧運(yùn)直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施需投資約2500億元，其中北京市政府應(yīng)投資1500億元左右，另需投入200多億元用于奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)，共需1800億元左右。北京市目前財(cái)政收入400多億元，可用于投資建設(shè)的資金約120億元，即使今后每年有一定幅度增加，僅靠財(cái)力也難以支撐龐大的建設(shè)規(guī)模。鑒此，北京市采取了市場(chǎng)化方案，將能直接推向市場(chǎng)的自來(lái)水、污水、垃圾、高速路等項(xiàng)目通過(guò)BOT或TOT的方式由企業(yè)投資建設(shè)，將準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的奧運(yùn)場(chǎng)館、地鐵等項(xiàng)目采取PPP方式運(yùn)作。
按照PPP模式，北京市對(duì)5個(gè)奧運(yùn)場(chǎng)館進(jìn)行了國(guó)際公開(kāi)招標(biāo)，通過(guò)兩輪竟標(biāo)，最大的鳥(niǎo)巢項(xiàng)目由中信—城建—金州聯(lián)合體中標(biāo)。鳥(niǎo)巢項(xiàng)目總投資35億，市政府出資58%，回報(bào)在30年后取得；企業(yè)出資42%，回報(bào)在1—30年內(nèi)取得。通過(guò)這種方式運(yùn)作，政府只投入20.3億元的投資便可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的建設(shè)和如期使用（比計(jì)劃的35億元省了14.7億元），并且不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)期的虧損補(bǔ)貼，減小了財(cái)政負(fù)擔(dān)；企業(yè)僅投入14.7億元便可建設(shè)、運(yùn)營(yíng)整個(gè)項(xiàng)目，在建成后通過(guò)發(fā)揮企業(yè)的優(yōu)勢(shì)在運(yùn)營(yíng)中取得回報(bào)，因此，政府和企業(yè)都實(shí)現(xiàn)了各自的目標(biāo)，達(dá)成雙贏(yíng)。可以說(shuō)，鳥(niǎo)巢項(xiàng)目是中國(guó)第一個(gè)成功的PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
在目前的情況下，企業(yè)融資渠道相對(duì)比較多，對(duì)鳥(niǎo)巢項(xiàng)目聯(lián)合體三方共同籌集14.7億元比較容易。政府應(yīng)出的20.3億元畢竟不是一個(gè)小數(shù)字，完全由財(cái)政承擔(dān)也比較沉重，如果能夠開(kāi)辟政府融資新渠道，在證券市場(chǎng)上發(fā)行市政債券，將是有效的辦法。
3、中國(guó)已基本具備發(fā)行市政債券的市場(chǎng)條件
自上世紀(jì)九十年代以來(lái)，國(guó)際各大水務(wù)公司紛紛進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，進(jìn)行投資、收購(gòu)城市供水、污水項(xiàng)目，但近一、兩年又先后撤出，這有其內(nèi)在的原因：一是隨著中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)的開(kāi)放，企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，投資回報(bào)率呈下降趨勢(shì)；二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)來(lái)講還比較低，市政公用事業(yè)的價(jià)格短期內(nèi)難以有較大幅度提高；三是國(guó)際資本市場(chǎng)融資成本比較高。
在中國(guó)國(guó)內(nèi)，目前每年新增企業(yè)和個(gè)人存款超過(guò)10000億元，存款利率在2—3%，考慮到物價(jià)因素，實(shí)際上是負(fù)利率。可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)資金條件已經(jīng)具備。以政府信譽(yù)作擔(dān)保，發(fā)行市政債券，實(shí)現(xiàn)低成本融資，具有實(shí)現(xiàn)的可能。
雖然發(fā)行市政債券在法律上存在一些障礙，但各地方政府普遍存在著隱性負(fù)債，有的是以發(fā)行企業(yè)債券政府提供某種

編輯：全新麗