(二)水環(huán)境保護強調(diào)系統(tǒng)保護和綜合管理

一方面，水環(huán)境質(zhì)量可以形象地理解為污染物排放量除以水環(huán)境容量。國際經(jīng)驗表明，治污減排和增加容量要兩手抓、兩手硬。從發(fā)展趨勢看，發(fā)達國家日益強調(diào)水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護與系統(tǒng)健康，已經(jīng)從水質(zhì)單一理化指標(biāo)拓展到水質(zhì)水量水生態(tài)系統(tǒng)保護，在管理理念、生態(tài)分區(qū)、目標(biāo)導(dǎo)向、措施要求等方面都提供了豐富的實踐經(jīng)驗。

歐盟以《歐洲水法》《歐盟水框架指令》為基礎(chǔ)，建立水管理框架，確立“實現(xiàn)良好的水狀態(tài)”的主要目標(biāo)，將水體作為完整的目標(biāo)對象，涉及保護水的各方面，如對于流域水資源開發(fā)，規(guī)定必須以保證地下水的抽取和補給平衡為前提;對于水生態(tài)系統(tǒng)，強調(diào)在化學(xué)指標(biāo)外必須保證動植物健康生存。法國1992年就明確規(guī)定，河流生態(tài)流量保障是僅次于飲用水保護的流域管理優(yōu)先目標(biāo)。美國《清潔水法》以保持水體的“物理、化學(xué)和生物完整性”為目標(biāo)，實施以“流域水生態(tài)分區(qū)—基準(zhǔn)確定—容量控制—排污許可”為主線的技術(shù)體系。日本提出護岸應(yīng)“近自然工事”，要求采用具有生態(tài)和自然景觀等環(huán)境功能、與自然相協(xié)調(diào)的治理措施，并將琵琶湖區(qū)域界定為“生態(tài)景觀形成地域”，采取種植水生植物等多種措施，增加環(huán)境容量，保障了水生態(tài)環(huán)境安全。新加坡于20世紀(jì)60年代將天然河流系統(tǒng)大規(guī)模變?yōu)榛炷梁拥篮团潘瑖?yán)重影響了河流生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，導(dǎo)致水質(zhì)變差。2006年，新加坡發(fā)起“活躍、美麗和干凈的水計劃”，動態(tài)、全面地進行水環(huán)境管理，整合水體周邊土地創(chuàng)造濱水空間，使排水溝渠、河道充滿生機。

《水十條》借鑒國際清潔水的理念，遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，強調(diào)節(jié)水優(yōu)先、系統(tǒng)治理、水陸統(tǒng)籌，要求系統(tǒng)推進水污染防治、水生態(tài)保護和水資源管理，構(gòu)建了流域-水生態(tài)控制區(qū)-水環(huán)境控制單元三級分區(qū)體系。在修訂水污染防治法時，可以考慮將水資源合理開發(fā)、生態(tài)流量有效保障和水生態(tài)修復(fù)功能保護作為維護流域生態(tài)系統(tǒng)健康的基礎(chǔ)，進一步強化生態(tài)流量和生態(tài)修復(fù)等內(nèi)容，明確生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任和要求。

另外一方面，水氣土等各類污染交互影響、相互轉(zhuǎn)移，環(huán)境問題往往涉及到多種污染物、相鄰地區(qū)、不同部門，污染防治措施也具有協(xié)同效益。因此，發(fā)達國家較多地通過制定規(guī)劃、嚴(yán)格監(jiān)管、引入經(jīng)濟手段、促進公眾參與等多種途徑，堅持污染物、污染源和環(huán)境介質(zhì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，統(tǒng)籌運用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、污染治理、排污許可、達標(biāo)排放、生態(tài)保護等手段，推動環(huán)境綜合管理，提高環(huán)境保護整體成效。

如，國際上流域管理是一個社會共治的機制平臺，遵循的是綜合管理機制(comprehensive management)而非一體化管理(integrated management)，其基本要義在于上中下游、政府、企業(yè)以及公眾等所有利益相關(guān)方共同參與，實現(xiàn)平等對話、信息互通、決策透明、簽約合作、分工實施。法國在六大流域成立了流域委員會，其執(zhí)行機構(gòu)為流域水管局，局長由法國環(huán)境部委派，董事會中其他地方代表及用水戶代表則從流域委員會成員中選舉產(chǎn)生。美國加州環(huán)保署下轄的水資源控制局，設(shè)有水權(quán)、水質(zhì)量等部門，決策層為5位專職成員組成的理事會。韓國環(huán)境部在漢江、洛東、錦江、榮山江等4個流域設(shè)有區(qū)域環(huán)境廳。這些都體現(xiàn)了社會共治的流域環(huán)境綜合管理的理念。借鑒國際經(jīng)驗，目前我國已經(jīng)建立了水污染防治工作協(xié)作機制，以及京津冀及周邊地區(qū)、長三角、珠三角等區(qū)域水污染防治協(xié)作機制，并正在按照中央要求進行按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)的試點，目的在于推行環(huán)境綜合管理，使不同部門職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)匹配、各司其職、措施協(xié)同，不同行政區(qū)域責(zé)任共擔(dān)、效益共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動、行動高效。

浙江“五水共治”是我國環(huán)境綜合管理的典型實踐，值得借鑒推廣。2013年以來，浙江省以治污水為突破口，統(tǒng)籌防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水，消滅了垃圾河、黑臭河1萬多公里，環(huán)境優(yōu)勢正轉(zhuǎn)化為富民新優(yōu)勢，生態(tài)紅利日益顯現(xiàn)。“五水共治”經(jīng)驗在于：一是形成了齊抓共管、強勢推進的工作格局，省委省政府加強領(lǐng)導(dǎo)，省環(huán)保廳設(shè)立辦公室，配備各級河長6.1萬名。僅2015年以來，就有近千名干部因落實不力而被行政問責(zé)。二是多手段并用。倒逼關(guān)停淘汰落后企業(yè)近6000家，整治提升企業(yè)1萬多家，傳統(tǒng)行業(yè)實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型提升，新興產(chǎn)業(yè)獲得了發(fā)展空間。三是法規(guī)、資金、執(zhí)法、科技等多方位保障。僅地方法規(guī)規(guī)章就有20多部，省內(nèi)各級財政累計投入3000多億元。2014年以來共查處環(huán)境違法案件近3.8萬件，行政拘留1600多人，刑事拘留3100多人。四是廣泛動員、全民參與，形成了強大的輿論聲勢。

(三)土壤污染防治以風(fēng)險管控為主線

土壤是不可再生資源，形成一厘米土壤大概需要幾百年到上千年。土壤污染具有累積性、不均勻性和長期存在性等特點，污染物在土壤中遷移、擴散和稀釋速度極慢,土壤一旦污染，將是“天長地久”。

國際經(jīng)驗表明，污染預(yù)防、風(fēng)險管控、治理修復(fù)的投入比例大致為1:10:100。在堅持預(yù)防優(yōu)先的基礎(chǔ)上，要更加注重風(fēng)險管控。在土壤污染方面，發(fā)達國家走過一條從徹底治理修復(fù)轉(zhuǎn)向風(fēng)險管控為主的道路。對污染土壤徹底治理修復(fù)，既不經(jīng)濟，技術(shù)上也不可行，更無必要。土壤污染了，如果隔離，人不接觸，對人的風(fēng)險將大大降低，這是土壤與大氣、水污染治理不同的特點。

根據(jù)上述思路，發(fā)達國家設(shè)計出一套標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，根據(jù)土壤污染的程度以及土壤對人體直接或間接的影響，調(diào)查和評估土壤污染對人體健康的風(fēng)險程度。當(dāng)風(fēng)險不可接受時，則需要采取相應(yīng)的措施降低風(fēng)險直至可接受水平。一些發(fā)達國家還開展了污染土壤的生態(tài)風(fēng)險評估工作，根據(jù)評估結(jié)果采取相應(yīng)的風(fēng)險管控措施。

如，德國《聯(lián)邦土壤保護與污染場地條例》根據(jù)土地用途制定了土壤污染物觸發(fā)值和行動值。土壤中污染物超過觸發(fā)值的，可能存在風(fēng)險，需要進一步調(diào)查;調(diào)查發(fā)現(xiàn)超過行動值的，則認(rèn)為存在不可接受風(fēng)險，需要采取措施。這個措施可以是改變土地用途或開展土壤修復(fù)。對于不同的土地用途，行動值又各不相同。與此類似，荷蘭90%的污染土壤因未超過干涉值(類似德國觸發(fā)值)，可以不采取治理修復(fù)而納入可持續(xù)土地管理。

編輯：趙凡