所謂公共服務(wù)，就是讓全社會(huì)每一個(gè)普通老百姓用得上和用得起。阿大的蔥油餅雖然不是嚴(yán)格意義上的公共產(chǎn)品，但是確實(shí)有公共服務(wù)的影子。盡管糧食不能算是公共產(chǎn)品，但是遭遇糧食危機(jī)，就是需要國家和政府直接干預(yù)的公共大案子。公共產(chǎn)品和服務(wù)讓每個(gè)老百姓都能用得上，那么產(chǎn)品和服務(wù)的量就要足夠多;用得起，就是產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格就不會(huì)高，甚至是免費(fèi)。這樣一來，公共服務(wù)行業(yè)就不會(huì)有大量的市場(chǎng)企業(yè)參與，即使企業(yè)愿意提供產(chǎn)品和服務(wù)，這個(gè)企業(yè)只能微利。所以，公共服務(wù)最好是政府提供，或者政府直屬企業(yè)提供，由于是以公共服務(wù)保障為目的，這樣的企業(yè)往往是虧損經(jīng)營(yíng)的，主營(yíng)業(yè)務(wù)虧損需要其他盈利業(yè)務(wù)補(bǔ)償，這樣企業(yè)才能運(yùn)轉(zhuǎn)下去。不過，政府直接提供公共產(chǎn)品有一個(gè)問題就是能力有限，質(zhì)和量不能同時(shí)兼得。也就是說，政府只能提供最普遍的、最基本的公共服務(wù)，這樣的公共服務(wù)包括國防、救災(zāi)、基本醫(yī)療和基本教育，并且一視同仁，即使是罪犯也要一樣對(duì)待。前一段美國一所監(jiān)獄發(fā)生了件真實(shí)故事，一個(gè)死刑犯臨刑前享用了最后的晚餐，沒想到監(jiān)獄方面不知道他有心臟病史，讓他喝了一瓶紅酒，罪犯心臟病發(fā)作提前半個(gè)小時(shí)離開了人世，最后家屬上告監(jiān)獄并最終獲賠150萬美金，因?yàn)楸O(jiān)獄沒有維護(hù)好罪犯最后半個(gè)小時(shí)的珍貴的生命權(quán)。所以，一個(gè)最基本和普遍的公共服務(wù)要企業(yè)來提供是沒有道理的，這也是政府存在的理由，PPP涉足到這些領(lǐng)域也是荒謬的，生搬硬套只能是遺患無窮。

在此基礎(chǔ)往上推演，不同的公共產(chǎn)品就會(huì)有不同的供給和消費(fèi)方式。這里要引出公共產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)學(xué)的兩個(gè)基本概念，競(jìng)爭(zhēng)性或非競(jìng)爭(zhēng)性，排他性和非排他性。乍一看，這兩個(gè)概念很抽象，很難理解。但是從供給和使用兩個(gè)維度去解釋，就會(huì)一目了然。首先是排他性和非排他性需要從供給角度理解。非排他性就是指供給方(政府或企業(yè))對(duì)全體社會(huì)成員無條件地供給公共產(chǎn)品，最直接的表現(xiàn)就是免費(fèi)提供。這樣排他性就是有條件提供，直接的表現(xiàn)就是供給方收取了費(fèi)用以后才能提供。其次從使用的角度理解競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性。非競(jìng)爭(zhēng)性是指人們可以共同使用同一個(gè)公共產(chǎn)品，無論需要花錢與否，而無需排隊(duì)。競(jìng)爭(zhēng)性是指，即使花了錢，由于公共產(chǎn)品少，人們也不能同時(shí)享用同一公共產(chǎn)品，使用的時(shí)候會(huì)發(fā)生擁擠，或者需要排隊(duì)，一個(gè)一個(gè)來。將供給和使用兩個(gè)維度按照(非)排他與(非)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行矩陣式排列，就會(huì)得出四類公共產(chǎn)品。如下見公共服務(wù)矩陣。

第一類就是上述提到的，政府提供的免費(fèi)的、普遍的和最基本的公共服務(wù)，政府必須保障，公眾除了正常納稅以外，無需支付額外的費(fèi)用。所以，這部分公共服務(wù)的特點(diǎn)是不競(jìng)爭(zhēng)和不排他，政府要無條件保障。由于能納入此部分公共服務(wù)的品種很少，這類服務(wù)只能通過政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，或通過發(fā)債和上級(jí)政府撥款解決。如果一定要用PPP模式，那只能是非常牽強(qiáng)，為做而做，并且只能提供一小部分，大部分還是需要政府自己解決。如果這部分服務(wù)政府還無能為力供應(yīng)，那么公眾對(duì)本屆政府就會(huì)報(bào)以不信任了。

第二類是非排他但是競(jìng)爭(zhēng)性類公共服務(wù)，這部分在經(jīng)濟(jì)學(xué)上也被稱為公共池塘類公共服務(wù)。政府免費(fèi)向全體公眾提供，但是公眾在免費(fèi)享用的同時(shí)，就會(huì)面臨擁擠問題，這正如城市道路和城市綠地公園，如果政府不通過另外收取牌照費(fèi)，政府修再多的馬路也不能最終解決擁堵問題，但是政府也不可以在馬路上設(shè)收費(fèi)站，否則會(huì)遭到人們的詬病。由于是免費(fèi)的，人們對(duì)這一類公共服務(wù)的需求特別大，因?yàn)槿巳硕枷Ｍ议T口有一個(gè)美麗的池塘，但是沒有人愿意為這個(gè)公共資源單獨(dú)付費(fèi)。由于需求特別巨大，政府的當(dāng)期財(cái)力往往跟不上廣大人民日益增長(zhǎng)的需要，在中國就誕生了“城投模式”來解決這部分服務(wù)的投資和融資問題。雖然表面上由國有的地方城投公司提供，但是在本質(zhì)上還是代表政府行使公共義務(wù)。43號(hào)文以來，地方城投公司被要求剝離政府融資功能，甚至是被要求清算關(guān)閉或與政府債務(wù)甄別隔離，代之以PPP模式。然而各地對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)欠賬太多，再加上快速城鎮(zhèn)化，這方面的需求就特別巨大，PPP只能解決一小部分問題，大部分還是需要依靠城投公司。例如用PPP模式修一條10公里的城市道路，但是這要在封閉的環(huán)境下才能有效，如果該條道路需要延伸，那PPP合同就包不住了，就需要重新談判。在這樣的情況下，政府也不會(huì)容忍社會(huì)資本，最后借助城投公司是最好的解決辦法。上海在本世紀(jì)初開展的一些著名的PPP項(xiàng)目幾乎都出現(xiàn)過這樣或那樣的問題，最后好幾個(gè)都不得不由國有投資公司接手，其中就有如此深刻的道理。所以，公共池塘類服務(wù)可以通過PPP模式或城投公司來解決融資問題，是政府購買服務(wù)的范疇。

第三類就是排他但非競(jìng)爭(zhēng)性公共服務(wù)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱為俱樂部產(chǎn)品。所謂俱樂部產(chǎn)品，就是指只有進(jìn)入俱樂部的會(huì)員才能有資格享受到俱樂部提供的產(chǎn)品和服務(wù)。那么如何進(jìn)入俱樂部，通常的情況下就是付費(fèi)，不付費(fèi)就不得入，就會(huì)排他。進(jìn)入俱樂部以后，享用特定的產(chǎn)品和服務(wù)，往往還需要另外收費(fèi)，但會(huì)員付費(fèi)以后，即使有再多的會(huì)員要求，俱樂部都要盡力滿足。反推到公共服務(wù)，就如同水、電、煤氣、電信和有線電視等。人們需要付費(fèi)以后才能享受到這種公共事業(yè)類服務(wù)。并且，人們付費(fèi)以后需要同時(shí)享用到這樣的服務(wù)，這就是非競(jìng)爭(zhēng)性原則，不能因?yàn)橛脩舳喽Ｖ构?yīng)，還要使服務(wù)質(zhì)量保持在較高的水準(zhǔn)。俱樂部產(chǎn)品與公共池塘類產(chǎn)品相比，除了不競(jìng)爭(zhēng)、不擁擠以外，最大的區(qū)別就是俱樂部產(chǎn)品是用戶購買，公共池塘類產(chǎn)品就是政府購買;俱樂部產(chǎn)品是公眾消費(fèi)者與供應(yīng)者發(fā)生結(jié)算關(guān)系，公共池塘類產(chǎn)品是政府與供應(yīng)者發(fā)生結(jié)算關(guān)系。供應(yīng)者可以是政府的一部分，如事業(yè)單位，但是事業(yè)單位提供此類服務(wù)的能力非常有限，無論是質(zhì)還是量都不能滿足要求，所以往往需要企業(yè)來提供，不管是PPP中的社會(huì)資本，國有專業(yè)企業(yè)還是地方城投公司。俱樂部產(chǎn)品的服務(wù)、購買和結(jié)算主體是用戶和企業(yè)，政府只是受用戶和企業(yè)共同委托承擔(dān)兩者利益的調(diào)節(jié)者(Regulator)的作用，而我們所認(rèn)識(shí)的監(jiān)管或管制(Regulation)實(shí)際上是調(diào)節(jié)的一部分。政府通過一種叫特許經(jīng)營(yíng)的制度來調(diào)節(jié)或監(jiān)管。如果用戶和企業(yè)能夠把價(jià)格談妥，就根本不需要政府干預(yù)，但是實(shí)際上這很難辦到，用戶和企業(yè)的價(jià)格期望總會(huì)有差距，這個(gè)差距要么通過財(cái)政補(bǔ)，要么通過政策補(bǔ)，無論哪種補(bǔ)貼都不應(yīng)該成為企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)者收入的主體。特許經(jīng)營(yíng)是俱樂部類公共服務(wù)的有效模式。需要強(qiáng)調(diào)的是，雖然是用戶支付，但是政府對(duì)此類服務(wù)還要監(jiān)管、管制，以調(diào)節(jié)雙方利益。其中最核心的是定價(jià)，政府是價(jià)格的裁判員。有了公正的定價(jià)，企業(yè)才能不斷拓展邊界、提高質(zhì)量。

編輯：趙凡