2013年9月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)文）中明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度，此后各部委陸續(xù)發(fā)文規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)。就現(xiàn)狀而言，由于立法層面的欠缺，多為部委頒布的規(guī)章，各部委在權(quán)限范圍內(nèi)從各自分管角度對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)作出規(guī)范，但規(guī)定的實(shí)施路徑不盡相同，給各地在實(shí)際操作中留下選擇性適用的空間。我們觀察到，去年下半年開(kāi)始，類政府購(gòu)買服務(wù)已大規(guī)模泛化，目前已引起業(yè)內(nèi)廣泛的關(guān)注。筆者從政府購(gòu)買服務(wù)的亂象及成因、實(shí)例及危害、政府購(gòu)買服務(wù)與PPP的關(guān)系、建議如何解決四方面著手進(jìn)行論述，以期對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)的規(guī)范操作有所裨益。

一、目前市場(chǎng)上關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的亂象及原因

1、刻意將以工程建設(shè)為主的項(xiàng)目包裝成政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目，規(guī)避程序

財(cái)政部、民政部、 工商總局聯(lián)合發(fā)布的《政府購(gòu)買服務(wù)管理?xiàng)l例（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)作出如下界定 ：“本法所稱的政府購(gòu)買服務(wù)，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。”由上述定義可知，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位需要實(shí)質(zhì)、直接向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。

那么以工程建設(shè)為主的項(xiàng)目是否屬于政府購(gòu)買服務(wù)的范疇呢？目前法律法規(guī)并未明確排斥，實(shí)踐中也無(wú)定論。筆者認(rèn)為，對(duì)于工程建設(shè)投資的收回與項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)服務(wù)效果不直接關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目，不應(yīng)認(rèn)定為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。

但上述項(xiàng)目目前大量存在，究其原因，總結(jié)如下：

我國(guó)對(duì)于必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，其招標(biāo)程序和適用范圍有著明確的規(guī)定，工程建設(shè)項(xiàng)目必須嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定選擇施工企業(yè)，程序較為明晰，競(jìng)爭(zhēng)通常很激烈。

而以工程建設(shè)為主的項(xiàng)目一旦被包裝成為政府購(gòu)買服務(wù)或PPP項(xiàng)目，則將擁有諸多“便利”，一方面，《政府采購(gòu)法》規(guī)定的除招標(biāo)方式以外其他采購(gòu)方式均可適用，如競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)等，項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)程度明顯降低；另一方面，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條的規(guī)定“已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可不進(jìn)行招標(biāo)”，通過(guò)包裝成特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，達(dá)到“兩標(biāo)并一標(biāo)”的目的。

2、大量的項(xiàng)目被包裝成政府購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)施，繞開(kāi)監(jiān)管

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（ 國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）規(guī)定，“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度”，此后國(guó)務(wù)院及各部委陸續(xù)發(fā)文，倡導(dǎo)在城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市地下管廊建設(shè)、海綿城市建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域推行政府購(gòu)買服務(wù)方式。

而《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）規(guī)定“各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目”。

由以上規(guī)定可以看出，政府購(gòu)買服務(wù)及PPP之間對(duì)適用領(lǐng)域并無(wú)明確的界限， 對(duì)于采用PPP方式實(shí)施的項(xiàng)目，《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）的規(guī)定，采用PPP方式的項(xiàng)目需完成物有所值評(píng)價(jià)與財(cái)政可承受能力論證，同時(shí)有“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”的紅線規(guī)定。

如今不少地方實(shí)施項(xiàng)目時(shí)不采用PPP的要求實(shí)施，既不做實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力論證，不受一般公共預(yù)算支出10%的限制；同時(shí)也沒(méi)有嚴(yán)格按照政府采購(gòu)的相應(yīng)程序，沒(méi)有按照“先預(yù)算、再采購(gòu)”的原則進(jìn)行實(shí)施。

二、實(shí)例及危害

上文所述亂象在市政道路項(xiàng)目上體現(xiàn)的較為明顯。筆者近期參與了某省第三批示范項(xiàng)目的評(píng)選工作，以評(píng)選的交通運(yùn)輸類項(xiàng)目為例，此類項(xiàng)目除幾條高速公路外，幾乎不具備經(jīng)營(yíng)性，基本依靠政府付費(fèi)。而在評(píng)審的近20個(gè)項(xiàng)目中，僅有2-3個(gè)項(xiàng)目采用公開(kāi)招標(biāo)，大部分采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商，采用單一來(lái)源采購(gòu)方式的項(xiàng)目數(shù)量甚至超過(guò)了采用公開(kāi)招標(biāo)方式的項(xiàng)目數(shù)量，且采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目普遍存在違規(guī)適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”的現(xiàn)象。

在筆者參與的一個(gè)某計(jì)劃單列市片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的評(píng)審中，該項(xiàng)目既沒(méi)有按照PPP項(xiàng)目的要求去做實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力論證，也沒(méi)有按照傳統(tǒng)的政府采購(gòu)程序“先做預(yù)算、再進(jìn)行采購(gòu)”的方式進(jìn)行，甚至在前期可研、設(shè)計(jì)等文件都沒(méi)有的情況下，就計(jì)劃要按政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)實(shí)施項(xiàng)目采購(gòu)工作。

上述實(shí)例的危害在于：

1、“多花了錢，也沒(méi)有享受到應(yīng)有的服務(wù)”

此類項(xiàng)目通常競(jìng)爭(zhēng)程度較低，容易導(dǎo)致工程總成本高于采用公開(kāi)招標(biāo)方式實(shí)施項(xiàng)目的工程總造價(jià)，再加上項(xiàng)目的還款周期較長(zhǎng)，政府需承擔(dān)相應(yīng)的融資費(fèi)用，進(jìn)一步增大了政府總的財(cái)政支付壓力。投資人在項(xiàng)目建成后，往往以各種方式尋求提前退出，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際采購(gòu)金額上升的同時(shí)，運(yùn)營(yíng)服務(wù)效率并沒(méi)有真正提高，不符合政府購(gòu)買服務(wù)的初衷。

2、“名為政府采購(gòu)服務(wù)，實(shí)為拉長(zhǎng)版的BT”

將工程建設(shè)為主的項(xiàng)目象征性地增加一點(diǎn)運(yùn)營(yíng)或維護(hù)的內(nèi)容包裝成政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，再通過(guò)政府支付購(gòu)買服務(wù)費(fèi)的方式使投資人收回工程建設(shè)費(fèi)用，實(shí)質(zhì)上是用拉長(zhǎng)版的“BT”方式來(lái)實(shí)施工程建設(shè)項(xiàng)目。而B(niǎo)T方式本身是國(guó)家政策法規(guī)不鼓勵(lì)并被限制的一種工程建設(shè)方式，其危害在于易造成大量地方政府債務(wù)、項(xiàng)目全生命周期的效率不高、項(xiàng)目的成本高于一般傳統(tǒng)模式。

3、脫離現(xiàn)有監(jiān)管體系、增加地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

政府采購(gòu)程序及PPP操作流程已有較完善的法律法規(guī)配套，但由于政府購(gòu)買服務(wù)與PPP之間的定義并沒(méi)有完全理清，造成了在法律法規(guī)及監(jiān)管體系中存在空白地帶，如此類型項(xiàng)目數(shù)量及規(guī)模達(dá)到一定程度后，實(shí)質(zhì)上增加了政府的隱性負(fù)債，將使地方政府可能面臨巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、政府購(gòu)買服務(wù)與PPP的關(guān)系

就現(xiàn)行法律法規(guī)來(lái)看，政府購(gòu)買服務(wù)、PPP以及政府采購(gòu)服務(wù)的邊界并不清晰。根據(jù)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）的規(guī)定，“政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)”。而根據(jù)《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）的規(guī)定，“政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系”，根據(jù)上述部門規(guī)章可以看出，不同部門對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)與PPP的關(guān)系界定不盡相同。

筆者認(rèn)為政府購(gòu)買服務(wù)與PPP在范圍上存在交集，其交集部分是須采用PPP模式的政府購(gòu)買服務(wù)，交集之外的政府購(gòu)買服務(wù)不必強(qiáng)制適用PPP的采購(gòu)程序。

四、解決建議

對(duì)于上述情況，我們認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面著手，規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)、促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展。

1、建議強(qiáng)化“項(xiàng)目識(shí)別”作用

《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）中明確規(guī)定，在開(kāi)展PPP項(xiàng)目的操作之前，首先要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行識(shí)別，項(xiàng)目識(shí)別主要判斷項(xiàng)目是否適合采用PPP的方式實(shí)施。筆者認(rèn)為，對(duì)于擬采用政府購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)施的項(xiàng)目，可參照PPP項(xiàng)目的程序進(jìn)行項(xiàng)目識(shí)別，識(shí)別項(xiàng)目是否適合采用政府購(gòu)買服務(wù)的方式實(shí)施。無(wú)論是政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目還是PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目識(shí)別工作不僅要做，而且需要好好做，真正落到實(shí)處。

而判斷項(xiàng)目是否為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目還是工程建設(shè)項(xiàng)目的關(guān)鍵，還是在于項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)的設(shè)置。若項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用的支付取決于運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的績(jī)效考核結(jié)果，即可認(rèn)定為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，但是若工程建設(shè)投資的收回與項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)服務(wù)效果不直接關(guān)聯(lián)的，哪怕披上了“可用性付費(fèi)”等外衣，也不能被稱之為政府購(gòu)買服務(wù)。以污水處理項(xiàng)目為例，雖然前期需進(jìn)行污水處理廠的建設(shè)，但投資人所有投資的收回均取決于投資人是否提供合格的污水處理服務(wù)，而不是根據(jù)工程建設(shè)內(nèi)容固定給予投資人以投資回報(bào)。所以行業(yè)共識(shí)是污水處理BOT項(xiàng)目是典型的政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目或PPP項(xiàng)目。如果工程建設(shè)費(fèi)用單獨(dú)支付，與服務(wù)質(zhì)量和效果沒(méi)有關(guān)聯(lián)，無(wú)論起怎樣好聽(tīng)的名字，不管是叫“可用性付費(fèi)”還是別的稱謂，其本質(zhì)就是加長(zhǎng)版BT，并不符合政府購(gòu)買服務(wù)或PPP的要求。

2、加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)的頂層制度設(shè)計(jì)

一方面應(yīng)盡快厘清政府購(gòu)買服務(wù)和PPP的邊界，另一方面盡快落實(shí)政府購(gòu)買服務(wù)和PPP的制度銜接，規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施程序，諸如將政府購(gòu)買服務(wù)限定于預(yù)算內(nèi)已有相應(yīng)資金安排、能夠落實(shí)資金來(lái)源的基建項(xiàng)目，如何納入指導(dǎo)目錄管理，政府購(gòu)買服務(wù)的期限與中長(zhǎng)期預(yù)算管理的年限匹配，并相應(yīng)完善制度安排等。

3、建議立法明確可“兩標(biāo)并一標(biāo)” 的具體情形

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款規(guī)定，已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可不進(jìn)行二次招標(biāo)，而對(duì)于采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式開(kāi)展的政府采購(gòu)活動(dòng)，能否適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”，目前法律并無(wú)明確規(guī)定。我們認(rèn)為，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式實(shí)施采購(gòu)的，由于采購(gòu)程序并非法律法規(guī)規(guī)定的“招標(biāo)”方式，因此不應(yīng)適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”，此類項(xiàng)目仍應(yīng)該按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定另行工程招標(biāo)。

4、強(qiáng)化示范項(xiàng)目評(píng)審，執(zhí)行示范項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)示范項(xiàng)目“能進(jìn)能出”

國(guó)家各部委和各省市推出的示范項(xiàng)目對(duì)于實(shí)際操作具有重要的指導(dǎo)意義。但是目前某些省市在對(duì)示范項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審時(shí)，往往在1-2天內(nèi)對(duì)申報(bào)的所有項(xiàng)目進(jìn)行集中評(píng)審，在此時(shí)間內(nèi)，評(píng)審幾十個(gè)甚至近百個(gè)項(xiàng)目，只能是形式大于實(shí)質(zhì)。建議將示范項(xiàng)目的評(píng)審真正落到實(shí)處，使得示范項(xiàng)目能夠符合政府的目的及初衷。

而對(duì)于已列為示范的項(xiàng)目，應(yīng)從制度上保證，除主管部門派員抽查，給予持續(xù)跟蹤、定期評(píng)估外，主管部門也可考慮組建與之相應(yīng)的專家?guī)欤屝袠I(yè)專家參與到上述工作中去。將示范項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制日漸完善。經(jīng)評(píng)定項(xiàng)目不符合國(guó)家關(guān)于示范項(xiàng)目要求的，應(yīng)剔除出示范項(xiàng)目庫(kù)，并將原因予以公示，實(shí)現(xiàn)示范項(xiàng)目“能進(jìn)能出”，確保示范項(xiàng)目的質(zhì)量和示范效應(yīng)。

作者：畢馬威企業(yè)咨詢（中國(guó)）有限公司 李煒 劉婷

編輯：李曉佳