在特許經(jīng)營(yíng)立法一馬當(dāng)先的大背景下，財(cái)政部攜手發(fā)改委5月30日推出【財(cái)金2016】32號(hào)文明確國(guó)家PPP大政不動(dòng)搖而對(duì)其中一些風(fēng)險(xiǎn)也已有所洞悉之際，我收到了來(lái)自我們E20研究院特約研究員王強(qiáng)博士的長(zhǎng)篇巨作的上卷。

在中國(guó)2013年正式由建設(shè)部大規(guī)模推動(dòng)的十年的特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中，在2014年至今一年多發(fā)財(cái)委雙輪驅(qū)動(dòng)的PPP的更大規(guī)模運(yùn)動(dòng)所帶來(lái)的喧囂中，我感覺(jué)一年多前熱忱追捧者眾，而現(xiàn)在停留在尖刻批判層面卻又成一時(shí)風(fēng)尚（我自己也瀑布汗一下），但浮沫之下沉淀的思考卻太少太少，批判容易搏出位，深思才能謀建樹(shù)。而本文就是這樣難得的例外，上篇先從追根溯源開(kāi)始，格物致知，唯此，才能把握復(fù)雜的特許經(jīng)營(yíng)和PPP的內(nèi)在邏輯：

法國(guó)在委托運(yùn)營(yíng)和BOT以外的少量特許經(jīng)營(yíng)案例，和英國(guó)在水務(wù)領(lǐng)域全面運(yùn)用的特許經(jīng)營(yíng)模式的核心條件之一是社會(huì)資本在政府監(jiān)管下向用戶(hù)直接收費(fèi)，而英國(guó)隨后開(kāi)啟的PFI在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中樹(shù)立了PPP的高大形象。回到本質(zhì)，PPP和特許經(jīng)營(yíng)雖然略有交叉，但核心卻完全不同。

——E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)  薛濤

作者：E20研究院PPP專(zhuān)委會(huì)特約研究員，中國(guó)水網(wǎng)金牌專(zhuān)欄作家  王強(qiáng)

本文作者：王強(qiáng)

前言：

無(wú)論如何觀(guān)察與評(píng)論，PPP對(duì)中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域帶來(lái)的正面影響是巨大的。當(dāng)我們埋頭將一個(gè)個(gè)，一批批PPP項(xiàng)目從方案變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的時(shí)候，除了反思此輪PPP2.0實(shí)踐的得失以外，更要思考中國(guó)PPP的未來(lái)，PPP的3.0和4.0將是什么樣子。

目前一般的共識(shí)是中國(guó)的PPP起源于上個(gè)世紀(jì)九十年代以來(lái)賓B電廠(chǎng)為代表的一批主要由外商投資的BOT項(xiàng)目，其中包括上海的大場(chǎng)水廠(chǎng)項(xiàng)目。我手頭保存著當(dāng)時(shí)大場(chǎng)水廠(chǎng)的項(xiàng)目合同，但是題目不是BOT協(xié)議，而是Concession Contract，即特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。之后的此類(lèi)項(xiàng)目合同的名稱(chēng)就開(kāi)始各種不同的版本，具體叫什么好像更多的是依賴(lài)于行業(yè)局的偏好，如在路橋項(xiàng)目多半是叫建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交合同，在環(huán)境和水務(wù)項(xiàng)目的合同往往取名特許經(jīng)營(yíng)或特許權(quán)協(xié)議。上海如此，其他省市對(duì)項(xiàng)目合同的名稱(chēng)更是莫衷一是。2004年，建設(shè)部在基于對(duì)聯(lián)合國(guó)贊譽(yù)為對(duì)世界貢獻(xiàn)的法國(guó)城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的政策和經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)程考察之后，并處于推動(dòng)國(guó)企主導(dǎo)的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，出臺(tái)了《市政基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，即126號(hào)文。從此以后，各地紛紛效法出臺(tái)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法。至此，我國(guó)由民間投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)類(lèi)項(xiàng)目有個(gè)稍微統(tǒng)一的名稱(chēng)，即特許經(jīng)營(yíng)。也就是我們普遍所認(rèn)識(shí)的所謂的PPP1.0版。為什么是所謂的，就是因?yàn)楫?dāng)PPP在國(guó)際上大行其道，成為民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)有名詞時(shí)候，PPP實(shí)際上幾乎從未在中國(guó)正式登堂入室，我們有的只是特許經(jīng)營(yíng)以及特許經(jīng)營(yíng)概念下的BOT，TOT。最好的情況是PPP被認(rèn)為只是一種是與BOT并列的融資模式。

那么，PPP是否等同于特許經(jīng)營(yíng)呢？如果不加以探究，都可以被粗略地認(rèn)為是民間投資基礎(chǔ)設(shè)施的方式，沒(méi)有什么本質(zhì)區(qū)別。但是一旦兩部委分別制定特許經(jīng)營(yíng)法和PPP法，并且自認(rèn)為是指導(dǎo)民間投資基礎(chǔ)設(shè)施的根本大法，那么問(wèn)題就會(huì)自然而然的浮出水面，而不僅僅是應(yīng)該叫什么名稱(chēng)的問(wèn)題。要知道問(wèn)題在哪里，還是需要從特許經(jīng)營(yíng)和PPP的理論談起，否則一直是處于混沌的認(rèn)識(shí)狀態(tài)。而這個(gè)理論不是來(lái)自于書(shū)本，是來(lái)自于人們的認(rèn)知實(shí)踐。

一、特許經(jīng)營(yíng)與PPP的前世今生

基礎(chǔ)設(shè)施提供的公共服務(wù)就是要讓絕大多數(shù)公民用得上、用得起，所以只有國(guó)家和政府按照集中供給的方式才能滿(mǎn)足大多數(shù)人的需求。政府提供公共服務(wù)，是天經(jīng)地義的事情，無(wú)論效率高低。但是，在政府無(wú)能為力的時(shí)候，由民間投資基礎(chǔ)設(shè)施的做法早在1000多年前的歐洲和中國(guó)就有存在。中國(guó)的樂(lè)山大佛就是一例。歐洲在此基礎(chǔ)上出現(xiàn)了“專(zhuān)營(yíng)”的概念，就是政府，多數(shù)是市政廳或封建領(lǐng)主將一條道路或橋梁的專(zhuān)營(yíng)權(quán)交于一個(gè)商人，商人向政府交一筆專(zhuān)營(yíng)費(fèi)之后向過(guò)路人收取通行費(fèi)，當(dāng)然商人最后能不能賺回來(lái)，政府就不管了，即商人自己“承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)”。

1、真正的特許經(jīng)營(yíng)誕生在法國(guó)供排水領(lǐng)域，但沒(méi)有廣泛推廣。

本節(jié)導(dǎo)讀：現(xiàn)代意義特許經(jīng)營(yíng)起源于法國(guó)，但是法式特許經(jīng)營(yíng)先天不足，沒(méi)有得到持續(xù)和推廣，代之以政府主導(dǎo)的委托運(yùn)營(yíng)，并得以規(guī)范和發(fā)展，沿用至今。

到了十八、十九世紀(jì)，隨著工業(yè)化和城市化的深入，富裕的商人階層出現(xiàn)了“城市服務(wù)公司”，尤其是法國(guó)的供水行業(yè)，并逐步向公共工程領(lǐng)域延伸。1853年，巴黎執(zhí)政官，著名的豪斯曼男爵推行大城市更新計(jì)劃，大興土木。與此同時(shí)，里昂的執(zhí)政官Vaisse深受豪斯曼的影響，在幾個(gè)月內(nèi)就制定了大規(guī)模的城市再開(kāi)發(fā)計(jì)劃，并在豪斯曼設(shè)想的基礎(chǔ)上首次提出修建污水收集、輸送和供水管網(wǎng)。Vaisse 可以被認(rèn)為是特許經(jīng)營(yíng)真正的鼻祖。他用手中的權(quán)力僅僅花了數(shù)個(gè)星期就結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)30年的關(guān)于如何改建現(xiàn)存輸配系統(tǒng)的討論。他直接染指了法國(guó)通用水務(wù)公司（蘇伊士的前身，1853年5月成立）的創(chuàng)建，該公司居然早做準(zhǔn)備，由一個(gè)天才的工程師僅花了幾天的時(shí)間向政府提出了供水規(guī)劃，并很快得到了批準(zhǔn)。1859年，由通用水務(wù)出資建設(shè)的供水管網(wǎng)和制水廠(chǎng)正式建成啟用。于是，政府索性將供水設(shè)施的運(yùn)營(yíng)權(quán)以特許經(jīng)營(yíng)（Concession）的形式授予（grant）通用水務(wù)，期限為99年，并由通用水務(wù)承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)。這也許就是特許經(jīng)營(yíng)的開(kāi)端。

里昂供水特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目一開(kāi)始就出現(xiàn)了流量估計(jì)不足的問(wèn)題，供水需求量急速上升，而制水能力立刻暴露出短缺現(xiàn)象。此時(shí)，一些政客們就開(kāi)始鼓吹要提供“無(wú)差別的普遍服務(wù)”并批評(píng)通用水務(wù)漫天要價(jià)，而通用水務(wù)抱怨市政府居然用生產(chǎn)出來(lái)的清潔水沖洗馬路。1874年，政府提出了一個(gè)固定水價(jià)，促使居民家庭用水量的急速上升，加劇了供水嚴(yán)重短缺。從1862年至1874年，政府只好利用財(cái)政資金出資建設(shè)供水設(shè)施提高供水量，這樣一來(lái)，原來(lái)的特許經(jīng)營(yíng)架構(gòu)被改變。因此，真正嚴(yán)格意義上的特許經(jīng)營(yíng)只實(shí)施了九年，即1853至1862年。從1862年至1900年，公共資金介入用于新建設(shè)施的投資，這樣才緩和了供水服務(wù)的資金困境，而通用水務(wù)只保留了設(shè)施的運(yùn)營(yíng)權(quán)（類(lèi)似于租賃設(shè)施）。之后公私兩類(lèi)資本組合，兩種模式（特許經(jīng)營(yíng)與租賃）成為里昂水務(wù)市場(chǎng)的常態(tài)，并于上個(gè)世紀(jì)五十年代起在里昂郊區(qū)形成了管網(wǎng)租賃和水廠(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)的商業(yè)模式。里昂模式對(duì)法國(guó)水務(wù)行業(yè)的影響極大，使公眾普遍認(rèn)識(shí)到單靠私人資本不能解決供排水問(wèn)題，所以更多的轉(zhuǎn)向以政府公共投資設(shè)施，私人企業(yè)運(yùn)營(yíng)的“委托代理”（Delegate）的為主，并且更加注重技術(shù)創(chuàng)新的商業(yè)模式，真正的特許經(jīng)營(yíng)逐步退出了主流市場(chǎng)。這就是為什么蘇伊士和威立雅等水務(wù)巨頭的核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)在于技術(shù)與運(yùn)營(yíng)而不在于融資的原因。隨著兩大水務(wù)巨頭走向世界，法國(guó)模式也開(kāi)始被人們熟知，但往往人們誤以為特許經(jīng)營(yíng)就是法國(guó)模式的代表。

事實(shí)上，細(xì)究起來(lái)，社會(huì)資本參與法國(guó)水務(wù)有在法有三種模式。第一類(lèi)模式是“有限委托運(yùn)營(yíng)”（Limited Delegation），在法國(guó)也稱(chēng)管理合同，即類(lèi)似于我們熟知的O&M（運(yùn)營(yíng)管理）模式，政府投資建成供排水設(shè)施以后，授予私人企業(yè)僅僅為18個(gè)月至3年的運(yùn)營(yíng)權(quán)，企業(yè)對(duì)設(shè)施資產(chǎn)不能大動(dòng)，但企業(yè)也不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槠髽I(yè)直接從政府獲得買(mǎi)單；第二類(lèi)模式是“部分委托運(yùn)營(yíng)”（Partial Delegation），類(lèi)似于我們熟知的BOT，即政府委托企業(yè)提供大部分供排水服務(wù)，包括企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)設(shè)施，期限從7年至25年，期間企業(yè)享有一定的自主權(quán)，但也要承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在這一模式中企業(yè)還是僅從政府財(cái)政獲得收益，所以，政府還是擁有資產(chǎn)的所有權(quán)，即使是企業(yè)投資。委托期限結(jié)束后，企業(yè)將設(shè)施移交給政府，政府始終授予的是使用權(quán)或運(yùn)營(yíng)權(quán)。所以，法國(guó)也稱(chēng)這種模式為affermage,即企業(yè)完成投資后向政府租賃設(shè)施運(yùn)營(yíng)；第三類(lèi)模式是“完全委托”（Total Delegation），這就是法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)。在這一模式中，政府授權(quán)企業(yè)承擔(dān)全部服務(wù)，包括維護(hù)客戶(hù)關(guān)系，并從向使用者收取服務(wù)費(fèi)來(lái)維持財(cái)務(wù)平衡。特許經(jīng)營(yíng)期為10至25年，企業(yè)享有完全的決策和管理自由，但要全面負(fù)責(zé)公共服務(wù)，保障持續(xù)運(yùn)營(yíng)，同時(shí)承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)還有定價(jià)權(quán)（按照一定規(guī)則和公式），自己制定設(shè)施運(yùn)營(yíng)計(jì)劃和用人政策。同樣，特許經(jīng)營(yíng)期以后，設(shè)施歸還給政府，政府自始至終享有設(shè)施資產(chǎn)的所有權(quán)。

因此，除了均需要政府授權(quán)和政府始終擁有設(shè)施資產(chǎn)的所有權(quán)以外，法國(guó)特許經(jīng)營(yíng)的最核心的特點(diǎn)是社會(huì)資本直接向用戶(hù)收費(fèi)，并承擔(dān)全部責(zé)任和全部風(fēng)險(xiǎn)。值得注意的是，法國(guó)是一個(gè)強(qiáng)調(diào)政府公共職能的國(guó)家。上述三種模式僅僅占到法國(guó)供排水量的75%左右，剩下的25%完全由政府來(lái)投資運(yùn)營(yíng)，職員是公務(wù)員或政府背景的市政公司員工。數(shù)據(jù)表明，法國(guó)全境大約有12000至13000個(gè)供排水合同，其中租賃模式約占了50%，管理合同占了20%，而我們最熟知的特許經(jīng)營(yíng)僅占5%，500例還不到。這也許是法國(guó)人給全世界開(kāi)的一個(gè)專(zhuān)業(yè)玩笑。事實(shí)上，法國(guó)人對(duì)公共服務(wù)的市場(chǎng)化不是那么青睞，2007年，那位左翼的巴黎市長(zhǎng)居然以運(yùn)營(yíng)成本高于政府直接管理為由，把巴黎的供水合同從蘇伊士和威立雅手里收回，回歸到政府運(yùn)營(yíng)管理的模式。可以猜想，當(dāng)年建設(shè)部在法國(guó)考察學(xué)習(xí)的并非真正意義上的特許經(jīng)營(yíng)，而是委托運(yùn)營(yíng)。所以，126號(hào)文繼承了政府和企業(yè)簽訂協(xié)議和競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)這樣的法國(guó)人委托運(yùn)營(yíng)的制度傳統(tǒng)，但根本沒(méi)想到特許經(jīng)營(yíng)最核心問(wèn)題是用戶(hù)付費(fèi)，進(jìn)而必須解決如何定價(jià)和如何平衡政府、企業(yè)和用戶(hù)三方關(guān)系。

2、英國(guó)人對(duì)特許經(jīng)營(yíng)做了更好的，更加全面的詮釋和實(shí)踐。

本節(jié)導(dǎo)讀：特許經(jīng)營(yíng)到了英國(guó)人手里有了新玩法，配以嚴(yán)格的政府監(jiān)管制度、完善的高效率的金融和資本流通市場(chǎng)，使特許經(jīng)營(yíng)在公用事業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮極致，政府、用戶(hù)和企業(yè)三方得益。

最典型、最成功的例子是英國(guó)水務(wù)行業(yè)私有化、更精確的說(shuō)是市場(chǎng)化改革。1989年以前，英國(guó)水務(wù)行業(yè)也是政府和國(guó)有企事業(yè)單位主導(dǎo)，人浮于事，效率低下而無(wú)錢(qián)投資。1989年，撒切爾夫人在完成鐵路、電信、燃?xì)狻⒑娇盏裙檬聵I(yè)市場(chǎng)化改革以后，將境內(nèi)十大流域管理局轉(zhuǎn)制全面負(fù)責(zé)各流域供排水服務(wù)的十大水務(wù)國(guó)有企業(yè)，并將大部分資產(chǎn)進(jìn)行上市融資；頒布了《水法》和《水工業(yè)法》，形成了英國(guó)供排水服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，包括界定了政府部門(mén)、水務(wù)企業(yè)和公眾用戶(hù)的責(zé)任、職責(zé)和關(guān)系界面，從法律上確定了水務(wù)企業(yè)的法定義務(wù)；明確了政府監(jiān)管框架和制度，定價(jià)模式和定價(jià)機(jī)制，建立了績(jī)效激勵(lì)、信息公開(kāi)和公眾參與等一系列性質(zhì)有效制度和工作機(jī)制，并實(shí)施至今。更重要的是，政府在不擁有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情況下，不通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)，直接向十大企業(yè)頒布《授權(quán)書(shū)》（Instrument of Appointment），授予他們?cè)诟髯缘娜饔騼?nèi)不低于25年的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)（25年后如果沒(méi)有嚴(yán)重的違規(guī)和違約繼續(xù)授予）和收費(fèi)權(quán)，而通過(guò)一種被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)監(jiān)管”（Economic Regulation）的制度，即持續(xù)性的成本監(jiān)審與比較的方式，壓縮企業(yè)不合理的成本上升；并通過(guò)五年一次的調(diào)價(jià)窗口和向公眾明確的法定的調(diào)價(jià)機(jī)制保護(hù)企業(yè)的合理利潤(rùn)。這樣的制度被英國(guó)人稱(chēng)為“Water Service Licensing”，我把它定名為“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”。這一制度實(shí)施近30年來(lái)，水價(jià)除了頭幾年為了彌補(bǔ)資金缺口較大幅度上升以外，一直保持平穩(wěn)，企業(yè)投資大幅增長(zhǎng)并且翻了幾倍并始終保持盈利，國(guó)際資本紛紛進(jìn)入英國(guó)水務(wù)市場(chǎng)，這是授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度成功之處。現(xiàn)在看來(lái)，英國(guó)水務(wù)制度就是特許經(jīng)營(yíng)，其中包含了幾個(gè)重要的核心因素。一是政府授權(quán)，二是企業(yè)壟斷，三是企業(yè)有權(quán)向用戶(hù)收費(fèi)，而收費(fèi)的價(jià)格由政府管制和最終確定。與法國(guó)的政府擁有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不同，而英國(guó)的模式中，水務(wù)企業(yè)在轉(zhuǎn)制以后擁有全部資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，所以企業(yè)更是承擔(dān)全責(zé)和全部風(fēng)險(xiǎn)。這樣，究其內(nèi)涵。《水法》和《水工業(yè)法》就是一部英國(guó)公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)法。

3、PPP不是英國(guó)人發(fā)明的，但是是英國(guó)人完善和發(fā)展的。

本節(jié)導(dǎo)讀：英國(guó)人善于制度設(shè)計(jì)的天性，完成了PPP的“三定”工作，定主體、定邊界、定規(guī)則，最終使之可復(fù)制、可推廣、可操作，并將PPP的范圍僅限于政府付費(fèi)的公共服務(wù)，與特許經(jīng)營(yíng)扯不上關(guān)系。

英國(guó)水務(wù)改革成功以后，政府嘗到了社會(huì)資本帶來(lái)的資金和效率的甜頭，便在1989年和1990年前后考慮在公共服務(wù)領(lǐng)域采用社會(huì)資本和市場(chǎng)化運(yùn)作。八十年代世界上已經(jīng)出現(xiàn)了BOT模式，并在1987年動(dòng)工的英法海峽隧道得到應(yīng)用。此時(shí)有人或機(jī)構(gòu)提出了PPP概念，具體是誰(shuí)已經(jīng)不重要，但是從1989年開(kāi)始，英國(guó)政府已經(jīng)著手正式用PPP的名稱(chēng)實(shí)施一批項(xiàng)目，并在1990年完成融資交割。1992年，英國(guó)自經(jīng)過(guò)一次系列思辨和討論以后，由梅杰政府的財(cái)政大臣提出PFI概念，而之后整整5年，將PFI落實(shí)為項(xiàng)目的進(jìn)展仍然非常緩慢，項(xiàng)目數(shù)量也寥寥，5年里僅僅完成70億的投資，其中35億還是英法海峽隧道工程，制度建設(shè)更是落后。一直到1997年富有朝氣的布萊爾政府上臺(tái)，在醫(yī)療、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP/PFI模式，從而引發(fā)了英國(guó)乃至世界范圍內(nèi)的PPP浪潮。那么布萊爾政府到底是怎么做到的呢？他的聰明之處在于不是將PPP/PFI概念泛化，不是認(rèn)為只要有私人資本投資都?xì)w結(jié)于PPP，而是將PPP/PFI模式牢牢限定于沒(méi)有收費(fèi)機(jī)制的政府采購(gòu)項(xiàng)目，并且推動(dòng)一系列可復(fù)制、可推廣、可操作的制度、規(guī)范、流程、政策和機(jī)制的建立，并始終做到公布于眾。從此PPP/PFI引發(fā)了大量的社會(huì)資本投資，直至2012年總投資翻了十倍達(dá)到750億元左右，但是僅僅占到基礎(chǔ)設(shè)施投資的11-15%。為什么這么少呢？就是因?yàn)橛?guó)的PPP/PFI僅限于政府采購(gòu)和付費(fèi)公共服務(wù)項(xiàng)目，而水務(wù)、鐵路和電信等公用事業(yè)的投資不屬于PPP/PFI，卻屬于特許經(jīng)營(yíng)范疇。在英國(guó)，幾乎找不到水務(wù)的PPP/PFI項(xiàng)目（除了由威立雅等水務(wù)公司承擔(dān)的英國(guó)軍隊(duì)供排水服務(wù)的Aquatrine項(xiàng)目）。之后英國(guó)的PPP/PFI被復(fù)制推廣到了澳大利亞、加拿大等英聯(lián)邦國(guó)家，然后是美國(guó)、日本、世界銀行、亞開(kāi)發(fā)銀行、歐盟、東南亞、非洲、南美的等國(guó)。最后，PPP作為一種可復(fù)制、可推廣的模式，才剛剛進(jìn)入中國(guó)。在此期間，也不可避免的有浪漫主義者將PPP概念又開(kāi)始泛化，又把PPP當(dāng)做一個(gè)大筐。

但是，PPP并不是作為一本包羅萬(wàn)象的萬(wàn)寶全書(shū)才得以成功和推廣的，而是因?yàn)榻灰字黧w確定、交易邊界簡(jiǎn)單、交易規(guī)則明確。我們總不能把一千多年前的樂(lè)山大佛作為一個(gè)PPP項(xiàng)目吧，否則倒成了中國(guó)第五大發(fā)明了。中國(guó)之前的BOT模式走到一個(gè)死胡同，也是因?yàn)榻灰字黧w復(fù)雜、交易邊界模糊、交易規(guī)則混亂造成的。財(cái)政部目前所做的就是對(duì)PPP做一個(gè)“三定”，定主體、定邊界、定規(guī)則。然而，將PPP概念泛化，是一個(gè)世界范圍內(nèi)的傳染病，連世界銀行也無(wú)法抵制。但世界銀行很清楚特許經(jīng)營(yíng)與PPP不是一回事。

4、特許經(jīng)營(yíng)與PPP不是一回事，國(guó)際上已形成公論。

世界銀行在2008年公開(kāi)發(fā)表的題為《吸引投資者進(jìn)入非洲PPP市場(chǎng)》的報(bào)告中寫(xiě)道：“原則上PPP（世界銀行也受PPP泛化影響，否則無(wú)法與非洲同志有共同語(yǔ)言）有兩種主要形式：特許經(jīng)營(yíng)式的PPP和基于獲得服務(wù)的PPP（concession and availability-based PPPs）。”（特許經(jīng)營(yíng)我愿意稱(chēng)之為政府監(jiān)管型特許經(jīng)營(yíng)，而基于獲得服務(wù)的PPP,我稱(chēng)之為政府采購(gòu)型PPP）。但是，即便如此，世界銀行還是堅(jiān)持寫(xiě)道，“特許經(jīng)營(yíng)是政府授予社會(huì)資本設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)由政府擁有的基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)利，特許經(jīng)營(yíng)和合同一般有一個(gè)固定期限，一般為25至30年，之后運(yùn)營(yíng)責(zé)任已交給政府。社會(huì)資本通過(guò)向全社會(huì)使用者收費(fèi)來(lái)回收成本并獲得利潤(rùn)。一個(gè)關(guān)鍵的特征是社會(huì)資本承擔(dān)使用需求的風(fēng)險(xiǎn)。”，世行繼續(xù)寫(xiě)道，“專(zhuān)營(yíng)（Franchise）是特許經(jīng)營(yíng)的一種，一般用于小型的，存量的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，往往由社會(huì)資本繳納一筆錢(qián)取得專(zhuān)營(yíng)權(quán)，然后在一個(gè)固定的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)對(duì)原有設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)并承擔(dān)改造義務(wù)。”對(duì)于服務(wù)獲得型PPP，世行認(rèn)為，“服務(wù)獲得型PPP與特許經(jīng)營(yíng)相似，也是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)或重修、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的任務(wù)，但是與之不同的是是政府（而不是使用者，“as opposed to the user”）向社會(huì)資本進(jìn)行支付，并且支付的程度根據(jù)公共服務(wù)（而不是資產(chǎn)，“not an asset”）獲得的情況。

無(wú)獨(dú)有偶，被我們大多數(shù)PPP從業(yè)者奉為圭臬的耶斯考比所著的《公共部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)合作模式：政策與融資原則》一書(shū)中，將特許經(jīng)營(yíng)（concession）作為“使用者付費(fèi)模式”，私營(yíng)部門(mén)一方（特許權(quán)受讓人，Concessionaire） 被允許向公眾收取使用設(shè)施的服務(wù)費(fèi)—例如，為使用橋梁、隧道或公路支付通行費(fèi)。通行費(fèi)用于補(bǔ)償特許權(quán)受讓人修建和運(yùn)營(yíng)設(shè)施的成本，而設(shè)施一般在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議有效期結(jié)束時(shí)都要收歸于公共部門(mén)控制之下。”，“ 而在PPP項(xiàng)目中，公共部門(mén)主管部門(mén)規(guī)定它對(duì)產(chǎn)品的要求，即明確規(guī)定設(shè)施將要提供哪些公共服務(wù)，而不負(fù)責(zé)具體安排應(yīng)該如何提供這些服務(wù)。….在PPP合同存續(xù)期間，項(xiàng)目公司依據(jù)雙方商定的方式收取報(bào)酬（“服務(wù)費(fèi)”）以收回融資的成本并向投資人給予回報(bào)。” 所以，雖然受到PPP泛化病的影響，特許經(jīng)營(yíng)與PPP在實(shí)質(zhì)上不是一回事已成為世界范圍內(nèi)的公論。更為重要的是，兩者在本質(zhì)上也是不同的。關(guān)于PPP中的第三個(gè)P，Partnership（伙伴關(guān)系），耶斯考比認(rèn)為，“基本上是一種政治口號(hào)”。

作者簡(jiǎn)介

王強(qiáng)先生目前供職于上海城投集團(tuán)有限公司。2001年在英國(guó)倫敦大學(xué)學(xué)院（UCL）巴特列特研究生院建筑經(jīng)濟(jì)與管理專(zhuān)業(yè)（主修城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資和PPP/PFI）學(xué)習(xí)并獲理學(xué)碩士學(xué)位。2005年加入上海城投以后，牽頭開(kāi)展了《基礎(chǔ)設(shè)施投資新趨勢(shì)-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢(xún)獎(jiǎng)，此研究被上海市法制辦譽(yù)為“上海市特許經(jīng)營(yíng)立法的理論基礎(chǔ)”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關(guān)部門(mén)系統(tǒng)性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項(xiàng)目小組成員，參與了數(shù)個(gè)上海市重要的PPP項(xiàng)目的重組和政策制定工作。2007年，發(fā)表經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制研究，對(duì)完善中國(guó)的水業(yè)監(jiān)管有較大借鑒價(jià)值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項(xiàng)目上海長(zhǎng)江隧橋的通行費(fèi)征收方案的研究，成果得到上海市政府批準(zhǔn)并實(shí)施至今。他先后又參與了上海市市級(jí)層面市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)和PPP領(lǐng)域絕大多數(shù)的研究工作，如《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施戰(zhàn)略研究》，該項(xiàng)研究與2012年被國(guó)家發(fā)改委授予優(yōu)秀研究成果獎(jiǎng)。2013年王強(qiáng)與他人合作翻譯出版了世界銀行報(bào)告《城市水務(wù)事業(yè)的公私合作：發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)述評(píng)》。2015年4月中標(biāo)上海市人民政府決策咨詢(xún)重點(diǎn)課題《上海市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)深化研究》。

編輯：李艷茹