4月20日，北京市交通委員會(huì)代表北京市政府與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司正式簽署了《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，該授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議結(jié)合我市軌道交通實(shí)際情況，創(chuàng)造性地提出采用授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營(yíng)（Operate）的ABO模式。

對(duì)此，大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥表達(dá)了自己的看法。他認(rèn)為，abo是個(gè)新概念，可以歸結(jié)為特許經(jīng)營(yíng)但不一定是ppp，被授權(quán)單位可以像北京地鐵四號(hào)線那樣做ppp，也可以自行投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，政府只要求最后的效果而不關(guān)心具體模式。無(wú)疑，如果推廣開來(lái)，這將對(duì)ppp和特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生重大影響。

對(duì)于金永祥的評(píng)論，E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤有話說(shuō)。

薛濤認(rèn)為，ABO模式的出現(xiàn)，總體積極意義大，主要有幾個(gè)原因：

1、對(duì)于我國(guó)公共服務(wù)提供模式的國(guó)情，屬地專營(yíng)性國(guó)企大量存在，相當(dāng)部分具備一定程度的專業(yè)化服務(wù)能力，并不能簡(jiǎn)單用投融資平臺(tái)應(yīng)被關(guān)閉來(lái)一概而論。國(guó)發(fā)43號(hào)文的精神，公共服務(wù)市場(chǎng)化本質(zhì)上是兩個(gè)路徑同時(shí)走互為比較和參考，一個(gè)是PPP，一個(gè)是市政設(shè)施資產(chǎn)企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，及屬地型企業(yè)從報(bào)銷制轉(zhuǎn)向承包制，ABO就屬于典型的后者，這個(gè)是值得推廣的。

2、我們其實(shí)也都知道，PPP并不萬(wàn)能，尤其目前國(guó)情下政企雙方及外部環(huán)境都沒(méi)有準(zhǔn)備好承接所有的公共服務(wù)能力供應(yīng)。運(yùn)動(dòng)化的全面PPP化絕對(duì)有害于PpP本身，因此，積極推動(dòng)屬地型企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供的效率，重要性不言而喻，而這就需要提高這些企業(yè)的內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力，以此提升專業(yè)能力。PPP形成的A方陣和ABO形成的B方陣適應(yīng)不同各地情況，對(duì)比發(fā)展，才是務(wù)實(shí)的正解。

3、ABO需要競(jìng)爭(zhēng)嗎？算不算政府購(gòu)買服務(wù)？我個(gè)人覺(jué)得這個(gè)問(wèn)題僅適用于外來(lái)和尚來(lái)念經(jīng)的情況，對(duì)于屬地性國(guó)企，這么嚴(yán)格的要求不合國(guó)情，否則，舉個(gè)例子，各地傳統(tǒng)水司是不是都要下崗重新競(jìng)聘上崗？就能把目前的水務(wù)服務(wù)提高嗎？這個(gè)絕對(duì)會(huì)有大風(fēng)險(xiǎn)。在屬地企業(yè)已經(jīng)有一定能力和規(guī)模的地域和領(lǐng)域，我寧愿選擇PPP作為補(bǔ)充比作為承接公共服務(wù)全面的主戰(zhàn)場(chǎng)，這樣更靠譜。

4、我支持本案例的內(nèi)涵：將原來(lái)就直接交給地方國(guó)企操作且未劃清界限的老模式，變成參考特許經(jīng)營(yíng)而設(shè)定的“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”abo模式，以努力劃清政企界面，同時(shí)，也不再出現(xiàn)所謂北排在北京市“特許經(jīng)營(yíng)”這樣的混淆視聽的烏龍級(jí)別笑話，這是又一個(gè)最值得認(rèn)可之處。此外，我對(duì)金總最后提出的疑問(wèn)不太認(rèn)可，地方政府授權(quán)地方屬地國(guó)企直接提供公共服務(wù)是建國(guó)以來(lái)逐步形成的天規(guī)（包括央企直接壟斷部分全國(guó)性公共服務(wù)比如通信），且在西方萬(wàn)惡資本主義世界也有大量類似情況，這部分限制地方政府權(quán)力有點(diǎn)過(guò)頭了。舉例說(shuō)水務(wù)方面“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”模式不但輪不到威立雅（沒(méi)這個(gè)美事），北控首創(chuàng)也都想要卻也拿不到的。我想地方政府在“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”和“特許經(jīng)營(yíng)”方面的差別還是很明白的，不必夸大。

總之，本案適合國(guó)情、理清概念又對(duì)公共服務(wù)走向市場(chǎng)化有積極作用，我表示支持。

李競(jìng)一對(duì)薛濤關(guān)于對(duì)屬地國(guó)有企業(yè)進(jìn)行的授權(quán)經(jīng)營(yíng)和PPP的界限的觀點(diǎn)表示肯定。他認(rèn)為，屬地國(guó)有企業(yè)擁有天然的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理權(quán)利是沒(méi)問(wèn)題的，確實(shí)沒(méi)必要不分模式的全面競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)該關(guān)注的一點(diǎn)是屬地國(guó)有企業(yè)接受了ABO授權(quán)后，是否有轉(zhuǎn)授權(quán)的權(quán)利，以及如果有的話應(yīng)該如何進(jìn)行轉(zhuǎn)授權(quán)監(jiān)管。比如，如果京投未來(lái)新建某條線路時(shí)再ABO給京港地鐵或其他非屬地市場(chǎng)主體（或者說(shuō)沒(méi)有北京市政府的ABO授權(quán)的市場(chǎng)主體），那么這個(gè)ABO就變味成一種似曾相識(shí)的不規(guī)范PPP了，京投扮演實(shí)施機(jī)構(gòu)，規(guī)避政府采購(gòu)程序選定某家合作機(jī)構(gòu)來(lái)按照合同約定的某種模式投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)這條線路，跟四號(hào)線和十四號(hào)線的操作方式有什么區(qū)別？

此外，如果北京市把某條線路拿出來(lái)做PPP，京投公司能否參與，如果可以，我想競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果可能很呵呵。

因?yàn)锳BO解決的是本地政府和屬地企業(yè)的政企分開及契約化管理，并非特許經(jīng)營(yíng)，更非PPP變種。

闞曉西處長(zhǎng)則認(rèn)為，無(wú)論愿不愿意干，無(wú)論誰(shuí)干，請(qǐng)一定要效率與效益并重，切實(shí)維護(hù)公眾利益，對(duì)政府是挑戰(zhàn)，對(duì)社會(huì)資本也是挑戰(zhàn)，但不能因?yàn)橛刑魬?zhàn)就不干。

對(duì)此問(wèn)題，王衛(wèi)東律師、邢總、崔教授、交行鄭總、馬總、李總等紛紛跟帖，發(fā)表了自己看法。

以下為其觀點(diǎn)匯總整理：

不是所有的平臺(tái)都可以采用ABO模式。港鐵、京投之所以能采用ABO模式，是緣于京投既有580多公里地鐵投資經(jīng)驗(yàn)，也有著運(yùn)營(yíng)管理地鐵的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然還有制造與建設(shè)能力。相信這些都是其他各地（除了滬深）所不具備的。其實(shí)這樣的專業(yè)投資運(yùn)營(yíng)公司才是軌道交通的真正投資者，而不是鐵建貼公中交這樣的建設(shè)施工公司去被鼓勵(lì)做投資人。

也許，大家覺(jué)得是否應(yīng)當(dāng)通過(guò)一個(gè)比選的程序來(lái)選取一家企業(yè)授予它在這個(gè)領(lǐng)域中的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

的確，此次京投并沒(méi)有通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得，但是北京市政府之所以通過(guò)這個(gè)方式以期解決北京的軌道交通投資問(wèn)題而選擇了京投，是基于多方面的原因，其中之一是京投的前身和現(xiàn)在都是經(jīng)歷了北京全地鐵建設(shè)和投資。

相信京投是中國(guó)歷史上最長(zhǎng)的專業(yè)投資運(yùn)營(yíng)公司了，在這方面，這應(yīng)該是政府考慮的主要因素之一。

如果京投就搞了一條線或是兩條線，北京市政府是不敢授權(quán)它去搞未來(lái)的軌道交通的。 

這里可能你注意到了一個(gè)概念，是授權(quán)“以業(yè)主”身份從事未來(lái)的軌道交通建設(shè)。

也就是說(shuō)未來(lái)，北京市的軌道交通的業(yè)主單位是京投而不再是市政府了。京投未來(lái)對(duì)資產(chǎn)應(yīng)該是擁有所有權(quán)了。但PPP項(xiàng)目公司不是業(yè)主。

授權(quán)業(yè)主不是購(gòu)買服務(wù)，是行政授權(quán)。但政府將每年財(cái)政投入轉(zhuǎn)道交通建設(shè)的預(yù)算，以采購(gòu)的形式支付給京投用于支付其對(duì)軌道交通的運(yùn)營(yíng)管理（并有考核標(biāo)準(zhǔn)），是一種采購(gòu)。 

但這里的確有另外一個(gè)問(wèn)題，即企業(yè)能否獲得行政授權(quán)的問(wèn)題。這也是我們現(xiàn)在在探討的問(wèn)題之一。

所以未來(lái)，京投極有可能以業(yè)主身份就某條線再以PPP的模式招其他投資人投資與建設(shè)，10%、50%，可以再另外討論。

但PPP是什么？是因?yàn)檎?、缺錢；2、缺人；3、缺經(jīng)驗(yàn)；4、缺技術(shù)，所以才需要有前述資源的社會(huì)資本來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

如果一個(gè)地方的某個(gè)領(lǐng)域政府的公司擁有了上述1、2、3、4全部這些，還需要做PPP嗎？當(dāng)然不用。但一個(gè)城市的國(guó)有公司擁有這些條件，而全國(guó)其他地方缺乏這些，當(dāng)然要有相關(guān)的政策來(lái)鼓勵(lì)除了少數(shù)地方以外的其他地方通過(guò)PPP的方式獲取公共產(chǎn)品和服務(wù)了。

PPP的目的是為了通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)使得政府獲得更好的公共服務(wù)與產(chǎn)品。競(jìng)爭(zhēng)不是目的，是一種手段、方式。通過(guò)它要實(shí)現(xiàn)的就是最有能力的人來(lái)提供公眾所需要的服務(wù)。政府能做政府做，政府做不好，別人來(lái)做。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得最佳的服務(wù)與產(chǎn)品才是目的。

現(xiàn)在各地政府都希望能通過(guò)博弈加上一定時(shí)間，達(dá)到京滬深的水平，這樣蛋都在筐里了。但時(shí)間不允許了，時(shí)機(jī)也不對(duì)了。各地政府得調(diào)整思路了，有的事就是錯(cuò)過(guò)了時(shí)機(jī)，就不能再搬以前的模式了。

至于用什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，總應(yīng)該有一些客觀的衡量與主觀的判斷。

比如說(shuō)的上海、深圳、南京（不好說(shuō)），之所以認(rèn)為是有經(jīng)驗(yàn)，一定投資的線路、里程、運(yùn)營(yíng)的時(shí)間長(zhǎng)度、人員的培養(yǎng)與積累、投融資模式成熟度、對(duì)市場(chǎng)的駕馭等諸多因素相關(guān)。全國(guó)與地方在不同的行業(yè)是有差異的，個(gè)性不代表共性，但共性未必適用個(gè)性問(wèn)題。

誰(shuí)做的好誰(shuí)來(lái)做，這是最基本的需求。

對(duì)于政府需要提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，當(dāng)政府本身不能提供時(shí)，需要以最有效率的方式提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。而為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式選取更好的方案來(lái)實(shí)現(xiàn)這種產(chǎn)品和服務(wù)的提供。

對(duì)于政府需要提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，當(dāng)政府本身不能提供時(shí)，需要引入社會(huì)資本。所以，如果本身就能夠提供，當(dāng)然不用引入社會(huì)資本了。當(dāng)然這個(gè)“能夠”的能力表現(xiàn)為資金、經(jīng)驗(yàn)、能力、人力。

政府提供公共服務(wù)與產(chǎn)品是其本身性質(zhì)所決定的公共責(zé)任，即在任何國(guó)家與地區(qū)，一個(gè)政府具有法定和道義上的責(zé)任來(lái)為其所管理的民眾與社會(huì)提供此類產(chǎn)品和服務(wù)。相信這一點(diǎn)大家沒(méi)有意見，接下來(lái)的問(wèn)題是怎么提供和提供方式的問(wèn)題。如邢總所問(wèn)是直接購(gòu)買還是通過(guò)一種結(jié)構(gòu)（如PPP）來(lái)實(shí)現(xiàn)獲取服務(wù)？判斷這樣的標(biāo)準(zhǔn)是什么？曹教授所說(shuō)的行政中立與競(jìng)爭(zhēng)中立？

我（王衛(wèi)東律師）理解應(yīng)當(dāng)是屬于如何獲取公共服務(wù)的方式問(wèn)題。而從政府角度來(lái)講，是適用哪種方式，應(yīng)該更多地關(guān)注效益與效率（這本身就是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)上的公平）問(wèn)題：

（A）對(duì)于一個(gè)領(lǐng)域中，本地政府完全沒(méi)有能力（我理解的能力包括四個(gè)方面：錢、人、經(jīng)驗(yàn)、能力）的情況下，如果先培育一個(gè)或是幾個(gè)有能力的提供方，政府再去采購(gòu)？或是政府先培養(yǎng)自己供給能力再提供公共服務(wù)給民眾都是不經(jīng)濟(jì)的，如果就這么實(shí)施也是不公平的。因此，在這種政府“一窮二白”的情況下，沒(méi)有必要白手起家，采用PPP模式，可以既快又好的為地區(qū)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，是既能滿足政府提供公共服務(wù)這種本體要求，也能滿足經(jīng)濟(jì)、公平（效率與效益）的要求。

（B）如果政府在提供公共服務(wù)之初，本地區(qū)就有這種供給能力，而且實(shí)踐證明（當(dāng)然這里要確立標(biāo)準(zhǔn)評(píng)優(yōu)供給能力與需求之間的契合度）這種供給能力可以滿足政府提供公共服務(wù)的需求時(shí)，自然不需要按照A的方式重新開啟一種公共服務(wù)提供的新模式。而要解決的問(wèn)題是，如何確保在采購(gòu)本地供應(yīng)商提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過(guò)程中的效率、公平、透明與可競(jìng)爭(zhēng)。

綜上，邢總提出的問(wèn)題二者之間不是并存的，而是“或取”的關(guān)系，是需要政府先做判斷的。至于如何判斷，是通過(guò)定性還是通過(guò)定量？個(gè)人還是理解，定量是定性的基礎(chǔ)，但最終的結(jié)果一定是定性。即判斷本地提供服務(wù)的能力要看量的多少與積累，是否足以通過(guò)量的積累判斷供應(yīng)商的確有滿足提供服務(wù)的完全能力（本地就可以實(shí)現(xiàn)前述的效益、效率和公平、競(jìng)爭(zhēng)） ，在此基礎(chǔ)上當(dāng)答案是肯定的話，就判定不需要PPP而是本地采購(gòu)來(lái)完成公共產(chǎn)品與服務(wù)的保障；反之，則應(yīng)判斷本地供應(yīng)商要么缺乏提供能力，要么缺乏競(jìng)爭(zhēng)能力，而無(wú)法提供最優(yōu)的公共服務(wù)與產(chǎn)品，需要以全新的模式來(lái)獲取公共產(chǎn)品和服務(wù)。

附原文：

【焦點(diǎn)】ABO模式橫穿出世：北京市與京投公司簽署軌道交通授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議

來(lái)源：PPP頭條   記者：丁小雨  

4月20日，北京市交通委員會(huì)代表北京市政府與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司正式簽署了《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，標(biāo)志著我市軌道交通投融資體制機(jī)制進(jìn)入了授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式的新階段。

該授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議結(jié)合我市軌道交通實(shí)際情況，創(chuàng)造性地提出采用授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營(yíng)（Operate）的ABO模式。即由市政府授權(quán)京投公司履行我市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場(chǎng)主體資源，提供城市軌道交通項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)。政府履行規(guī)則制定、績(jī)效考核等職責(zé)，同時(shí)支付經(jīng)京投公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。

對(duì)此，大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥向【PPP頭條】表示：abo是個(gè)新概念，應(yīng)該是北京市首創(chuàng)的概念，是在北京市京投公司多年做作北京市軌道交通項(xiàng)目模式基礎(chǔ)上的完善，也是在政府傳統(tǒng)管理基礎(chǔ)設(shè)施模式創(chuàng)新基礎(chǔ)上的總結(jié)提高，比如北京市排水集團(tuán)特許經(jīng)營(yíng)。“這種模式可以歸結(jié)為特許經(jīng)營(yíng)但不一定是ppp，被授權(quán)單位可以像北京地鐵四號(hào)線那樣做ppp，也可以自行投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，政府只要求最后的效果而不關(guān)心具體模式。無(wú)疑，如果推廣開來(lái)，這將對(duì)ppp和特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生重大影響。”

官方通稿稱： 授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議的正式簽署，標(biāo)志著ABO模式正式實(shí)施，既符合公益類國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)方向，又有利于厘清政府與企業(yè)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開。政府由公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化主體的“監(jiān)管者”和“規(guī)則制定者”，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，主要負(fù)責(zé)規(guī)則制定、績(jī)效考核和監(jiān)督管理等工作，有助于深化投融資體制改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提高公共管理的效率與質(zhì)量。企業(yè)由“單一的融資平臺(tái)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌?chǎng)資源的整合者”，在政府的監(jiān)督指導(dǎo)下開展具體工作，通過(guò)激勵(lì)約束機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制整合相關(guān)資源，提供更多更好、價(jià)格更低的公共服務(wù)，從而有利于公共服務(wù)市場(chǎng)的形成和規(guī)范。

金永祥接受采訪時(shí)說(shuō)：“ABO的提出是一個(gè)不非常大的事件，有很多問(wèn)題需要思考。比如，第一，這種授權(quán)需要競(jìng)爭(zhēng)嗎？如果不競(jìng)爭(zhēng)保證效率提高的機(jī)制與國(guó)家提高效率的供給側(cè)改革怎么對(duì)接？第二，ABO屬于政府購(gòu)買服務(wù)嗎？如果不是是什么，如果是與政府購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制如何對(duì)接？第三，京投公司我了解，有這個(gè)能力，但是不是國(guó)內(nèi)的平臺(tái)公司都可以這樣轉(zhuǎn)型？或者說(shuō)什么樣的平臺(tái)可以這樣轉(zhuǎn)型？第四，北京市政府可以直接授權(quán)京投，能直接授權(quán)給上海城投嗎？進(jìn)一步，能直接授權(quán)給法國(guó)威立雅嗎？等等。”

官方資料來(lái)源于北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司官網(wǎng)

編輯：陳丹丹