建立多元化的環(huán)保投融資體制，利用市場機制加大對環(huán)境保護的投入力度目前已成為人們的共識。在最近召開的中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會“環(huán)境保護投融資機制課題組?第二次會議上，國家環(huán)保總局、中國人民銀行的專家建議，可以借鑒發(fā)達國家發(fā)行市政債券建設環(huán)保基礎設施的做法，為我國環(huán)境保護籌集更多資金。可以先在我國經濟發(fā)達地區(qū)選擇一些重點城市進行發(fā)行市政債券的試點，同時研究制訂與市政債券發(fā)行相配套的政策。
要實現(xiàn)我國“十五”環(huán)保目標，投資需求為7000多億元，預計“十一五”期間，環(huán)保投資需求為9388億元，比“十五”增長34％。如此巨大的資金需求，僅靠政府的投入是遠遠不夠的。中國政府的財力十分有限，財政收入占GDP的比重遠遠低于發(fā)達國家，例如2000年，中國政府的財政收入占GDP的比例為14.9％，日本為54.3％，美國為34％。
專家認為，建立多元化的環(huán)保投融資體制不僅包括投資渠道的多元化，也包括融資手段的多元化。投資渠道多元化指的是既有政府財政資金的投入，也有民間資本和外資的投入。而融資手段的多元化指的是利用多種融資工具，既有銀行信貸這種間接融資工具，也有債券、股票等直接融資工具。通過建立多元化的投資渠道和融資手段，優(yōu)化我國環(huán)境保護的融資結構，減輕政府的財政負擔，降低融資成本。
目前我國環(huán)保基礎設施的融資手段以間接融資為主，即銀行信貸。不僅僅是環(huán)保基礎設施，我國整個商業(yè)融資都是以銀行間接融資（貸款）為主體的融資結構，企業(yè)通過銀行的間接融資和不通過銀行的直接融資（債券、股票），二者的比例為9∶1。銀行信貸是我國金融業(yè)的主體，集中了我國主要的金融資源，作為城市環(huán)保基礎設施的主要融資手段是具備條件的。但是，銀行主導型的融資結構使得金融風險過度集中于銀行，而銀行是面向社會公眾吸引存款的高負債經營機構，自身蘊藏了較高的風險，加之不良資產的累積，降低銀行風險已經成為我國金融改革的重中之重。此外，從發(fā)展我國直接融資的角度看，也需要逐漸降低銀行融資的比重，增加直接融資的比重，從而增加居民的投資渠道。因此，城市環(huán)保基礎設施的融資不宜長期過度依賴銀行信貸。
據(jù)介紹，市政債券是以城市政府為發(fā)債主體，或以市政建設公司為發(fā)債主體，向資本市場公開發(fā)行的債券。市政債券主要用于城市基礎設施建設，如道路、橋梁、自來水、污水處理、垃圾處理等。發(fā)行市政債券是發(fā)達國家籌集城市公用設施建設資金的通行做法，已經有幾十年的歷史，美國發(fā)行市政債券的歷史則更長，已有近200年的歷史。在美國，市政債券分為普通債券和收益?zhèn)瘍煞N，前者以政府的財政收入（稅收）作擔保發(fā)行，用于城市公益事業(yè)的建設；后者以公用設施本身的收益權作擔保發(fā)行，如公路、橋梁的收費權，供水與污水處理的收費權、醫(yī)院和機場的收入等。發(fā)行市政債券為美國的城市化發(fā)展做出了很大貢獻。以美國水務市場（含供水、污水處理、污水管網、河道疏浚等）為例，每年的建設性投資需求為2300億美元，其中85％來自市政債券，政府財政投資僅占15％。美國市政債券的主要投資者是基金和家庭，此外還有保險公司、銀行等。
專家指出，我國1995年頒布的《中華人民共和國預算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行政府債券，因此目前還沒有由地方政府作為借債人發(fā)行地方政府債券的實踐。但是，由于地方市政建設巨大的資金需求，同時隨著我國財政金融體制市場化改革的逐步深入，近幾年來，一些省市通過市政企業(yè)發(fā)行城市建設債券的做法已經屢見不鮮。如1999年2月，上海市建設投資開發(fā)總公司發(fā)行5億元浦東建設債券，用于上海地鐵二號線一期工程；1999年4月，濟南市自來水公司發(fā)行1.5億元供水建設債券，用于供水調蓄工程；1999年7月，長沙市環(huán)線建設開發(fā)有限公司發(fā)行1.8億元債券，用于長沙二環(huán)線工程。
由于市政債券的利率比銀行存款利率高，比銀行貸款利率低，因此，既對投資者有吸引力，也對融資者有吸引力。以上海軌道交通建設債券為例，該債券期限是15年，經過中國人民銀行核定的年利率為4.51％。對存款人而言，這一利率水平高出5年期以上銀行存款利率（2.79％）約61％，對融資者而言，這一利率水平低于5年以上銀行貸款利率（5.76％）約27％。對投資者來說，市政債券能夠增加投資收益，對融資者來說，市政債券能夠降低融資成本。
專家建議，市政債券應逐漸成為我國城市環(huán)保基礎設施融資的主渠道，其主要依據(jù)是：一、發(fā)行市政債券符合我國經濟體制改革的大方向，是推行積極財政政策的一個重要措施。市政債券屬于政府債務的性質，由地方政府組織發(fā)行，主要用于地方基礎設施建設，因此，它符合中央以加強基礎設施建設來拉動經濟增長的戰(zhàn)略性決策。二、市政債券有利于集中市政建設的融資需求，從而降低融資成本。與其他融資方式相比，發(fā)行市政債券可使融資成本降低。因為市政債券的發(fā)行主體是城市政府或城市政府擔保的項目法人，發(fā)行人或擔保人的資信（包括政府的財政收入、行政管理職能等）決定了市政債券的低風險特點，加之稅收優(yōu)惠，因此對投資者支付的利率相對較低。市政債券往往由城市政府根據(jù)城市建設的總體需要統(tǒng)一發(fā)行，融資規(guī)模要遠遠大于單一項目法人對具體項目的需求，融資規(guī)模增大有利于降低融資成本。三、我國發(fā)行市政債券的資金條件和金融環(huán)境初步具備。到2002年底，我國居民儲蓄額已近10萬億元，相當于當年GDP的102％。1998年～2002年，我國居民儲蓄存款年均增長21％。居民儲蓄存款的迅速增長，反映了居民投資渠道狹窄。在這一背景下，發(fā)行市政債券直接吸收民間資本用于環(huán)保基礎設施建設，具有雄厚的資金來源。四、發(fā)行市政債券的風險能夠得到有效控制。市政債券的風險控制，主要基于：（1）發(fā)行主體的良好資信。市政債券由城市政府發(fā)行或擔保發(fā)行，城市政府既是稅收收入的主體，也承擔著城市建設與管理的多項職能，這對控制債券發(fā)行風險起著關鍵作用。（2）資金用途的低風險性。市政債券不同于普通商業(yè)債券，只能用于市政基礎設施建設，而市政基礎設施只要運營和管理得當，其經營風險要遠低于普通的商業(yè)項目。（3）維護金融穩(wěn)定、降低金融風險，是城市政府的重要職責之一，因此，作為市政債券發(fā)行人或擔保發(fā)行人的城市政府，不僅要承擔債券發(fā)行人面臨的金融風險，而且要承擔政府管理者面臨的金融風險，城市政府自然會對控制市政債券的風險加倍重視。
（中國環(huán)境報）國主要的金融資源，作為城市環(huán)保基礎設施的主要融資手段是具備條件的。但是，銀行主導型的融資結構使得金融風險過度集中于銀行，而銀行是面向社會公眾吸引存款的高負債經營機構，自身蘊藏了較高的風險，加之不良資產的累積，降低銀行風險已經成為我國金融改革的重中之重。此外，從發(fā)展我國直接融資的角度看，也需要逐漸降低銀行融資的比重，增加直接融資的比重，從而增加居民的投資渠道。因此，城市環(huán)保基礎設施的融資不宜長期過度依賴銀行信貸。
據(jù)介紹，市政債券是以城市政府為發(fā)債主體，或以市政建設公司為發(fā)債主體，向資本市場公開發(fā)行的債券。市政債券主要用于城市基礎設施建設，如道路、橋梁、自來水、污水處理、垃圾處理等。發(fā)行市政債券是發(fā)達國家籌集城市公用設施建設資金的通行做法，已經有幾十年的歷史，美國發(fā)行市政債券的歷史則更長，已有近200年的歷史。在美國，市政債券分為普通債券和收益?zhèn)瘍煞N，前者以政府的財政收入（稅收）作擔保發(fā)行，用于城市公益事業(yè)的建設；后者以公用設施本身的收益權作擔保發(fā)行，如公路、橋梁的收費權，供水與污水處理的收費權、醫(yī)院和機場的收入等。發(fā)行市政債券為美國的城市化發(fā)展做出了很大貢獻。以美國水務市場（含供水、污水處理、污水管網、河道疏浚等）為例，每年的建設性投資需求為2300億美元，其中85％來自市政債券，政府財政投資僅占15％。美國市政債券的主要投資者是基金和家庭，此外還有保險公司、銀行等。
專家指出，我國1995年頒布的《中華人民共和國預算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行政府債券，因此目前還沒有由地方政府作為借債人發(fā)行地方政府債券的實踐。但是，由于地方市政建設巨大的資金需求，同時隨著我國財政金融體制市場化改革的逐步深入，近幾年來，一些省市通過市政企業(yè)發(fā)行城市建設債券的做法已經屢見不鮮。如1999年2月，上海市建設投資開發(fā)總公司發(fā)行5億元浦東建設債券，用于上海地鐵二號線一期工程；1999年4月，濟南市自來水公司發(fā)行1.5億元供水建設債券，用于供水調蓄工程；1999年7月，長沙市環(huán)線建設開發(fā)有限公司發(fā)行1.8億元債券，用于長沙二環(huán)線工程。
由于市政債券的利率比銀行存款利率高，比銀行貸款利率低，因此，既對投資者有吸引力，也對融資者有吸引力。以上海軌道交通建設債券為例，該債券期限是15年，經過中國人民銀行核定的年利率為4.51％。對存款人而言，這一利率水平高出5年期以上銀行存款利率（2.79％）約61％，對融資者而言，這一利率水平低于5年以上銀行貸款利率（5.76％）約27％。對投資者來說，市政債券能夠增加投資收益，對融資者來說，市政債券能夠降低融資成本。
專家建議，市政債券應逐漸成為我國城市環(huán)保基礎設施融資的主渠道，其主要依據(jù)是：一、發(fā)行市政債券符合我國經濟體制改革的大方向，是推行積極財政政策的一個重要措施。市政債券屬于政府債務的性質，由地方政府組織發(fā)行，

編輯：全新麗