時間： 2018-03-26 10:10
來源： 環境經濟雜志
作者： 薛濤、趙喜亮
摘要：作為全面性改革的PPP，摸索中前進，行穩致遠務必規范。史部長九月講話拉開了規范季的大幕，講話中強調在PPP中要重運營，但什么是真正的運營?有維護就可以叫運營?工程建設達標就算物有所值和績效達成?PPP中風險共擔的“命運共同體”又在哪里?PPP進入規范季以來，各界對PPP要走向規范、走向運營、走向績效進行了解讀，本文將嘗試從大家所忽略的產業視角來看中國特色PPP的發展之路，供業界參考。
PPP進入規范季以來，各界對PPP要走向規范、走向運營、走向績效進行了解讀。全面掌握PPP新的政策走向，對PPP模式在環保領域的應用具有重要的意義。
所謂規范，比較容易理解，但什么是真正的運營?有維護就可以叫運營?工程建設達標就算物有所值和績效達成?PPP中風險共擔的“命運共同體”又在哪里?
本文嘗試添加了大家所忽略的產業視角來看中國特色PPP的發展之路——僅僅守住傳統特許經營之范疇很難適應國情，需更強調將“長期公共服務質量、效率提高”確定為唯一目標，需要非運營項目的維護部分具有轉變為可接納的“準運營”的可能和必要性，需要項目本身具有強壓力、強約束、長期性的維護績效，并與項目前端的設計、建設緊密相關，實現“三合一”即規劃設計、投資建設和長期運營維護。
風暴之下該深思PPP初心
自PPP陡然走入規范季，“短期工程化、融資債務化、邊界模糊化”的PPP三化風險引起各方高度重視。《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(92號文)和《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》(192號文)等一系列規范PPP文件的出臺，在地方政府、社會資本和金融機構產生了不小的震動，也讓PPP未來的走向更撲所迷離。
實際來說，自國發〔2014〕43號文以來，PPP在我國雖處于初級階段，但已初步建立了一個較為全面的體系。更重要的是，國家層面、地方政府、社會資本、金融機構都意識到，規范的PPP不僅能有效控制地方債務，還能提高公共服務供給質量和效率。
實現這一目標，應該回歸PPP的初心。筆者一直強調，PPP應該冠以“長期”二字。第一，PPP項目本身存續期長達十年以上，如果僅是前期為了獲得一個合格的工程，通過嚴謹的招標流程即可實現，所以真正實現物有所值就必須要拉長到十年以上的時間單位來評估;第二，公共服務是本，基礎設施是載體，不實現長期公共服務供給質量和效率提高，基礎設施很難說有何意義。
PPP作為一個以政企分離和透明化為目標的系統化大型改革措施，在近幾年的快速發展中也出現了一些問題。原因之一，就是本輪PPP發端于國發〔2014〕43號文，受制于央地、部委和所有制這三大關系的國情——PPP所背負的替代地方違規舉債模式的動機和地方政府債務剛性兌付的國情，與國際上推行PPP的出發點不同(詳情請點擊：薛濤：中國特色三大關系決定PPP國情)。
推進PPP必須考慮我國國情，在降低地方政府債務風險的同時滿足其融資基礎需求，并實現“公共服務長期供給質量和效率的提高”這一根本目的，是決策者與研究者應該繼續高度重視的問題。在當前的形勢下，結合領域實效具體分析PPP項目如何優化是當務之急，否則很難走出“一放就亂，一收即死”的惡性循環。
市政環保PPP的四分類理論
據E20環境平臺數據中心統計，2017年3月財政部PPP入庫環保類項目占比超過1/3，可見市政環保之于PPP的重要性(詳情請點擊：薛濤演講實錄： PPP萬余大數據揭秘PFI影響下水務市場大變局)。不妨來看一下，筆者一年前提出的新的市政環保PPP分類理論(如圖1所示)，這個理論雖暫未涵蓋捆綁商業要素的復合型項目，但此類項目有些接近A類項目的某些特點(相關文章鏈接：財政部PPP中心約稿：市政環保PPP年度盤點 分類后的頂層思考與產業變局)。
圖1 E20市政環保領域PPP分類格局圖
在圖1中，A類狹義特許經營項目，通常是直接向非政府的最終使用者收費，比如供水、供氣等領域;由社會資本承擔需求風險是其根本特征，授予其壟斷經營是標配的基本屬性;授予其壟斷經營權后，基于公共服務屬性的監管特征和對公共利益的保障是核心，此處具有很強公共權益性質的監管，與B、C、D類項目更多基于市場買賣關系的監管本質完全不同。
B類政府付費類特許經營項目，雖然會涉及部分使用者付費，但實際交易中屬于政府直接向社會資本方付費的模式，如污水處理、垃圾處理等領域。筆者更認為它是一種專屬狹義BOT的政府付費模式，此類項目的基本特征是社會資本并未承擔需求風險，而是由政府方來承擔。從這點來看，A類和B類項目內涵本質上有著巨大的分別，可以說僅僅只有A類項目才具有特許經營中“特許”和“經營”這兩個核心概念最準確的定義。
C類政府付費PFI類項目，經營和運營屬性較弱，目前多僅為維護性質，如管網、未含污水的黑臭水體治理等領域。這類項目不再使用以單價競標和以量計價的模式，而是采用了可用性付費的方式，隨之帶來了“工程化導向”(背離了上述長期服務的目的)和“負債問題”。當前，92號文對績效捆綁建設投資的要求，顯然是針對此類項目前期的一些機制缺陷而進行優化。
主觀上，C類項目不夠安全(與A、B、D類項目不同，施工完成代表PFI項目責任基本完成)，因為PFI項目沒有運營屬性，所以社會資本不具有對應終止服務的隱性權力，社會資本與地方政府之間的粘合度遠不如其他3類項目，在動機上也促成了社會資本依靠工程利潤套現保本的訴求。
編輯： 程彩云
目前在中國科學院生態環境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環境學院E20聯合研究院副院長，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
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