最近，財預(yù)50號文、財預(yù)62號文和財預(yù)87號，連續(xù)三份頗具影響力的文件，尤其是87號文，給整個地方政府的投融資市場帶來了巨大的震動。規(guī)范強調(diào)的是針對性和有效性，地方政府和企業(yè)該如何預(yù)判政策大勢、避免被動?中央政府的政策完善應(yīng)該還有哪些重要方面?本文重點探討幾個重點問題。

最近，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號)、《財政部國土資源部關(guān)于印發(fā)〈地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)〉的通知》(財預(yù)〔2017〕62號)和《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)[2017]87號)，連續(xù)三份頗具影響力的文件，尤其是最后的87號文，給整個地方政府的投融資市場帶來了巨大的震動。隨后，業(yè)界一大批專業(yè)性解釋文章陸續(xù)出現(xiàn)，目的主要在于安撫市場，解釋被叫停的是政府購買服務(wù)買工程，而非政府購買服務(wù)(或者叫政府付費類)PPP的市場。規(guī)范強調(diào)的是針對性和有效性，地方政府和企業(yè)該如何預(yù)判政策大勢、避免被動?中央政府的政策完善應(yīng)該還有哪些重要方面?筆者在本文重點探討以下幾方面。

一：綱領(lǐng)性文件背后的趨勢

雖然不同時期、不同部委甚至國務(wù)院的文件對政府購買服務(wù)的定義存在模糊甚至沖突，但仔細(xì)閱讀《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)、財預(yù)〔2017〕50號文和財預(yù)[2017]87號文，其背后財政部約束地方政府舉債行為的主體思想是堅決和清晰的。作為政策解讀者，掌握文件趨勢，領(lǐng)會核心思想，才不會在當(dāng)前頻繁出臺的政策文件中迷失方向或者受到誤導(dǎo)。

PPP和地方專業(yè)運營市場化平臺并存帶來的地方政府與之結(jié)算所形成的公共服務(wù)涉及的經(jīng)濟活動外部化，由此和財政部PPP綜合信息平臺及政府預(yù)算公開等一系列舉措所希望做到的地方財政收支和投融資行為的公開化，預(yù)算制度循序漸進(jìn)的規(guī)范及通過PPP等所帶來的政府支出長期計劃性的可預(yù)期化，以及地方政府財政制度重構(gòu)和前述外部化共同作用下的地方財政的法制化，筆者稱之為地方財政管理的“四化運動”。

雖然中央政府三令五申強調(diào)不會為地方政府的債務(wù)做托底，但在我國的當(dāng)前國情及制度安排下，中央對地方政府的行為具有絕對控制權(quán)的同時，其實也實質(zhì)上承擔(dān)著責(zé)任。因此，財政部2014年啟動的一系列改革，新預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文的主旨，是要通過前述的“四化”將地方政府的投融資行為裝進(jìn)制度的籠子。而經(jīng)過了自1994年分稅制以來的地方融資競速，實現(xiàn)這一目標(biāo)必然是需要一個較長期、較復(fù)雜的過程。

之前，財政資金、少量試點性地方債券和規(guī)模平臺舉債是地方政府融資的主要手段，土地財政融資也在其中發(fā)揮了很強的作用;而國發(fā)〔2014〕43號文和新預(yù)算法之后，財政部期望財政資金、地方債券、PPP成為其主要通道。當(dāng)然，此前甚至包括現(xiàn)在，地方政府所屬平臺類專營公司作為企業(yè)身份在資本市場的融資能力在其中的輾轉(zhuǎn)騰挪上(俗稱的“四個杯子、三個蓋”的地方政府融資局面)可以發(fā)揮巨大的作用，尤其在一線城市這方面運作的優(yōu)勢較為突出。而在三四線城市，平臺公司專業(yè)化能力低，幾乎沒有可控制的運營類資產(chǎn)，且金融市場對接能力也低，這個杯子蓋的玩法往往玩不動，也就容易導(dǎo)致其玩簡單的政府購買服務(wù)買工程的傳統(tǒng)游戲，由此也成為本次財預(yù)[2017]87號文規(guī)范整治行動的對象。

在地方政府的四套賬簿里：一般公共預(yù)算，主要是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展及行政正常運轉(zhuǎn)的預(yù)算;政府性基金預(yù)算，是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算，實際上大頭是土地收入，還包含污水處理費等，均要求專款專用，以收定支;國有資本經(jīng)營預(yù)算，是對國有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算;社會保險基金預(yù)算，是對社會保險繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預(yù)算。前兩者與PPP緊密有關(guān)，尤其第一項中一般預(yù)算支出是PPP財政承受能力論證的重要依據(jù)。在一系列收緊的措施中，土地收入的使用方式管控日益趨嚴(yán)，被逐步推向遠(yuǎn)離之前地方政府長期性債務(wù)還款來源的用途，而土地開發(fā)的籌資通過財預(yù)〔2017〕62號的地方政府土地儲備專項債券來實現(xiàn)。

實際上，融資是地方政府城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、改善民生依賴的正常訴求。國家對地方政府通過投融資平臺非可控、非長期規(guī)劃的融資行為進(jìn)行規(guī)范(投融資平臺依賴的地方政府背書本質(zhì)上是中央的無限責(zé)任，而還款的實際保障往往是不可預(yù)期的土地收入)，必然也需要為地方政府提供補充性或者替代性的融資渠道。地方市政債是依賴一般性公共預(yù)算的部分稅收作為償還保障的替代項，具有前述的“四化特征”，也包括財預(yù)〔2017〕62號的土地儲備債券、《關(guān)于印發(fā)<地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)>的通知》(財預(yù)〔2017〕97號)提到的收費公路債券等專項債券。

另一個合法的融資通道則是PPP，正如前述也符合所期望的“四化特征”，當(dāng)然，它被限制在一般公共預(yù)算支出的10%的范圍內(nèi)。地方政府的另一個合法融資通道，則可以靠市場化的專營公司在資本市場合法合規(guī)進(jìn)行融資。

二：60號文提到的齊頭并進(jìn)如何實現(xiàn)

還需要關(guān)注的是，國發(fā)〔2014〕60號在鼓勵市政基礎(chǔ)設(shè)施運營市場化的方面，是“推動市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營事業(yè)單位向獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變”和“積極推動社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營……政府可采用委托經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(TOT)等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目轉(zhuǎn)交給社會資本運營管理。”兩個方面本應(yīng)以齊頭并進(jìn)的方式存在，后者被《國家發(fā)改委關(guān)于加快運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2017〕1266號)所再度強調(diào);前者則一直未被特別關(guān)注，導(dǎo)致公建公營傳統(tǒng)的撥付通道存在被堵的風(fēng)險，而今后專營公司獲得政府付費或補貼的合法通道存疑。我們認(rèn)為，地方專營公司(指獲得本地政府特許經(jīng)營許可的區(qū)域性市政運營公司，比如地方性的水務(wù)公司)的市場化是與PPP同等重要齊頭并進(jìn)的方向，兩者應(yīng)該比照性發(fā)展，尤其在具有收費機制(或潛在收費機制)并有強運營屬性的公共服務(wù)領(lǐng)域。這一點并不與本文所述的基本趨勢沖突，建議國家層面盡快完善細(xì)化相關(guān)的制度。

編輯： 程彩云