時間： 2017-08-10 10:29
來源： 中國水網
作者： 羅桂連
近期，PPP圈內大佬們熱議PPP立法，看了各方評論，感覺還有很多重要問題未能達成共識，貌似立法條件并不成熟。如果倉促推出高層次卻脫離實際的法規，后果必然是PPP本身被進一步邊緣化，法規也成為具文。建議對以下問題充分討論，達成共識，才有條件討論具體法條。
一、PPP的內涵
竊以為，要區分理念層次的PPP與作為實施模式的PPP。從理念層次看，PPP是在公共治理理念下，政府作為承擔提供基本公共服務政治責任的一方，放下身段與各類社會資本平等合作，整合包括融資、建設、運營等方面的市場主體的資源和能力，讓各方各盡所能、按貢獻獲取合理收益，共同提高基本公共服務全生命周期內的綜合效率。以這一理念作為指導，PPP的范圍可以包括全部基本公共服務提供領域，具體模式也可以百花齊放，并無一定之規。理念意義上的PPP，是不考慮現實約束條件的理想化狀態，可以天馬行空，無所不能,卓然獨立，壓倒一切。
作為實施模式的PPP，則需要尊重歷史、立足現實、適度超前，推進PPP模式在行穩不翻船的前提下適度追求詩和遠方。立法要規范的是作為實施模式的PPP，而不是寫論文意義上的理念意義上的PPP。立法要規范的是能落地的具體PPP模式，而不只是弘揚浮在空中的PPP理念。立法需要直面PPP實施過程中的實然問題，不能只提虛頭八腦的應然問題。
二、當前PPP立法需要直面的重點問題
1、PPP模式作為基本公共服務提供模式之一，與其他提供模式之間的區別需要明確，特別是與政府直接投資、融資平臺投資、純市場化模式之間的關系。
2、PPP模式作為利益協調關系最為復雜的實施模式，需要明確各方的法律關系，特別是政府與其他各方之間的法律關系，這種明確要于法有據且約束有力。
3、立法需要明確PPP模式與特許經營、政府購買服務之間的關系，簡單的回避只會造成混亂，特別是對已經簽約項目可能造成法律變更等方面的實質性麻煩。
4、在國內諸多領域還缺乏能搞定融資、施工和運營全生命周期各項工作的綜合投資運營商的背景下，多方組成聯合體類社會資本是主流，對聯合體內部各方之間的法律關系必須明確。
5、PPP模式需要通過競爭性程序選擇社會資本，其程序上的要求比傳統的工程招標、服務采購更為復雜，需要總結實踐經驗進行規范。
6、立法需要明確相關部委應當按職責依法制定規范性文件，并且要對有關規范性文件進行嚴格的合法性審查，防止濫發文件、發賭氣文件，給地方政府明確統一的政策性指導。
7、PPP模式涉及面廣，實施主體是整體意義上的地方政府，而不是地方政府的某個或某些部門。立法需要指導地方政府一盤棋運作，而不受有關部委權力之爭的干擾。
8、需要對土地、財政、稅收、金融、國資等方面的配套改革做出部署，形成良好的外部環境，為各方形成合理預期。
9、PPP模式必定會面對經常性的重新談判，PPP項目的失敗也是常態，需要明確爭議解決機制和法律救濟手段，維護公共利益與各方合理利益。
以上意見，拋磚引玉。
清華大學PPP研究中心特聘高級專家，國家發改委PPP專家庫定向邀請專家，中國資產證券化研究院PPP專業委員會主任委員,中國水網特約評論員，E20研究院PPP專委會成員。注冊會計師,清華大學管理學博士，倫敦政治經濟學院訪問學者。2000年以來一直在基礎設施投融資與資產證券化領域從事實務、研究和政策制訂工作。組織了上海老港生活垃圾填埋場國際招商、上海浦東自來水公司股權轉讓等標桿性項目，并為西寧市、寶雞市等地方政府提供項目融資全流程咨詢服務。主譯的《基礎設施投資策略、項目融資與PPP》、擔任副主編的《PPP與資產證券化》已出版發行，還參加《資產證券化操作手冊》(第二版)、《REITs投資指南》等多本相關領域專業著作的編譯工作。
編輯： 程彩云
E20特約評論員 中國保監會資金運用監管部投資監管處博士，現任陜西金融控股集團有限公司總經理助理(掛職)。清華大學管理學博士，倫敦政治經濟學院訪問學者。2000年以來一直在基礎設施項目融資及PPP領域從事實務、理論和政策制訂工作。在上海城投工作期間，牽頭組織了上海老港生活垃圾填埋場國際招商工作，深度參與了上海浦東自來水股權轉讓、江橋生活垃圾焚燒廠運營管理招商、竹園第一污水處理廠招商、上海外商投資固定回報清理等重大項目。2004年起組織帶領專業團隊，為西寧市、寶雞市、肇慶市、牡丹江市等地方政府提供PPP項目
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