三、PPP漸成環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化新主流

自2014年起，國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。和傳統(tǒng)的政府購(gòu)買服務(wù)不同，PPP項(xiàng)目具有投資規(guī)模較大、合作期限較長(zhǎng)、政府每年度支出責(zé)任較小、付費(fèi)與績(jī)效考核掛鉤等特點(diǎn)。環(huán)衛(wèi)也是PPP適用的領(lǐng)域。根據(jù)E20從北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)等會(huì)員企業(yè)獲得的反饋，目前各地環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目數(shù)量明顯增多，甚至地方政府明確要求將過(guò)去的政府購(gòu)買服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式。財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)中，已有50多個(gè)環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目（含清掃、收運(yùn)）入庫(kù)，其中16個(gè)項(xiàng)目已落地。

根據(jù)對(duì)已落地環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目的分析，我們發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)明顯的特征。

（1）投資規(guī)模在3000萬(wàn)元以上，這和政府購(gòu)買服務(wù)模式下相比投資額明顯提高。其中以城區(qū)生活垃圾清掃為合作內(nèi)容的項(xiàng)目投資額一般在1.5億元以下，而以城市及下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾清掃、垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)甚至包括垃圾處理的項(xiàng)目投資體量則很大，最高的達(dá)到18億元。此類項(xiàng)目性質(zhì)上則變成E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖中C類項(xiàng)目（非特許經(jīng)營(yíng)的政府采購(gòu)型PPP，即PFI），不涉及特許經(jīng)營(yíng)，但含有融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)的內(nèi)容。

（2）參與企業(yè)項(xiàng)目數(shù)量上C方陣為主、投資規(guī)模上A方陣和B方陣優(yōu)勢(shì)相對(duì)較大。按照E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖，環(huán)境企業(yè)分為一級(jí)開發(fā)商（I方陣）、重資產(chǎn)環(huán)境集團(tuán)（A方陣）、區(qū)域環(huán)境綜合服務(wù)集團(tuán)（B方陣）、系統(tǒng)解決方案提供商（C方陣）、裝備和材料生產(chǎn)制造商（D方陣）。我們注意到已落地環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目中中標(biāo)社會(huì)資本包括A方陣的啟迪桑德、北控水務(wù)，也包括B方陣的北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)，C方陣的勁旅環(huán)境、昌邑康潔環(huán)衛(wèi)、深圳玉禾田等企業(yè)，以及D方陣的中聯(lián)重科。從數(shù)量上看，C方陣占據(jù)一半的份額；投資額維度，1.5億元以上項(xiàng)目9個(gè)，A方陣和B方陣共有5個(gè)，體現(xiàn)出體量上占優(yōu)。

（3）縣級(jí)項(xiàng)目為主，除了海口市瓊山區(qū)、昆明市經(jīng)開區(qū)、大連旅順口區(qū)等少數(shù)省會(huì)或計(jì)劃單列市轄區(qū)項(xiàng)目外，其他均為縣或縣級(jí)市環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目。和前期不少大中城市已基本實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化相比，市場(chǎng)“藍(lán)海”正在下沉，因此環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目體現(xiàn)出從大城市向縣級(jí)城市延伸的趨勢(shì)。

（4）合作期限10-30年，反映長(zhǎng)期合作關(guān)系。政府購(gòu)買服務(wù)模式下的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化項(xiàng)目，絕大部分服務(wù)期限設(shè)置為3年或5年。而環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目均在10年以上（含10年），部分含有垃圾中轉(zhuǎn)站運(yùn)營(yíng)維護(hù)甚至垃圾處理的項(xiàng)目合作長(zhǎng)達(dá)20年到30年。PPP模式下合作期限比政府購(gòu)買服務(wù)模式延長(zhǎng)，符合PPP“長(zhǎng)期合作關(guān)系”的本質(zhì)，但也要求政府更為謹(jǐn)慎、擇優(yōu)選擇真正具有豐富運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本。

（5）強(qiáng)調(diào)績(jī)效付費(fèi)，基本按年度付費(fèi)。政府購(gòu)買服務(wù)模式下，環(huán)衛(wèi)服務(wù)合同也強(qiáng)調(diào)績(jī)效，不過(guò)考核較為寬松，通俗地說(shuō)是“60分萬(wàn)歲”。但以PPP模式運(yùn)作的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目，必須嚴(yán)格遵從財(cái)政部有關(guān)可用性付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)的要求，體現(xiàn)很強(qiáng)的績(jī)效約束。比如，財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目山東省德州市武城縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化保潔服務(wù)項(xiàng)目中，環(huán)衛(wèi)作業(yè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)共設(shè)置三級(jí)24個(gè)績(jī)效考核指標(biāo)，分別從基礎(chǔ)管理、環(huán)衛(wèi)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、垃圾收集標(biāo)準(zhǔn)、垃圾運(yùn)輸及轉(zhuǎn)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)滿意度五個(gè)方面設(shè)置。總得分≥90分，政府方按當(dāng)日運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出上限100%支付；總得分≥80分，政府方按當(dāng)日運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出上限的90%支付；總得分≥70分，政府方按當(dāng)日運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出上限的80%支付；總得分≥60分，政府方按當(dāng)日運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出上限的70%支付；當(dāng)日評(píng)估的總得分小于60分，當(dāng)日付費(fèi)金額為0。

（6）多環(huán)節(jié)捆綁打包的情況開始出現(xiàn)。以財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目山東泰安市岱岳區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目為例。該項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括新建16處垃圾中轉(zhuǎn)站，占地面積5.01公頃，總建筑面積6917平方米，新購(gòu)置16臺(tái)套壓縮設(shè)備及配套設(shè)施，購(gòu)買環(huán)衛(wèi)車輛100輛等。由社會(huì)資本負(fù)責(zé)岱岳區(qū)行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生保潔及生活垃圾清運(yùn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站的運(yùn)行和管理、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站到垃圾處理廠的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)。甚至有些項(xiàng)目開始將清掃、收運(yùn)和后端處置捆綁打包，比如同為財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目河北滄州河間市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化項(xiàng)目，總投資8.6億元，內(nèi)容包括河間市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化和生活垃圾填埋場(chǎng)市場(chǎng)化兩個(gè)部分。

此外，部分城市已將全市范圍的環(huán)衛(wèi)服務(wù)實(shí)現(xiàn)PPP模式操作。以海口市為例，通過(guò)實(shí)施環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目，由京環(huán)公司、海口龍馬公司、玉禾田公司、京蘭公司四家從事環(huán)衛(wèi)一體化服務(wù)的PPP企業(yè)分別接手瓊山區(qū)、龍華區(qū)、秀英區(qū)、美蘭區(qū)四個(gè)區(qū)的環(huán)衛(wèi)工作。全市共有3584條道路、總面積6810萬(wàn)平方米,水域岸線160.16公里、總面積4910萬(wàn)平方米已全部納入PPP項(xiàng)目公司管理，實(shí)現(xiàn)了環(huán)衛(wèi)一體化管理的全覆蓋。

四、細(xì)分領(lǐng)域環(huán)衛(wèi)PPP開始搶位

值得關(guān)注的是，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)一些新的細(xì)分領(lǐng)域市場(chǎng)逐漸形成，已有企業(yè)介入，并以PPP模式陸續(xù)落地具體項(xiàng)目。其中，垃圾分類、廚余垃圾處理值得重點(diǎn)關(guān)注。

垃圾分類PPP項(xiàng)目有望涌現(xiàn)。2017年3月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕26號(hào)）提出“鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生活垃圾分類收集、運(yùn)輸和處理。積極探索特許經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)等方式，通過(guò)公開招標(biāo)引入專業(yè)化服務(wù)公司。”該通知還要求，到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上。實(shí)際上，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)已有10個(gè)垃圾分類有關(guān)的PPP項(xiàng)目入庫(kù)。其中，財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目阜康市垃圾分類收集處理工程PPP項(xiàng)目總投資1.5億元，已實(shí)際落地。隨著《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》公布尤其是試點(diǎn)城市積極推進(jìn)，垃圾分類PPP項(xiàng)目可能明顯增多。

編輯： 李丹