時間： 2017-04-20 15:55
來源：
作者： 王天義
支撐公私之間、政企之間伙伴式平等友好合作，一定還有認同并自覺堅守的共同理念，這些理念包括風險分擔，利益分享，合理回報、物有所值、契約精神等
如果我們把對PPP的價值認知和理念認同視為一種情懷，而把PPP項目的具體操作視為一種格局，那么幾年下來，中國PPP的發展現狀大致可以說是情懷小了點、格局大了點。一方面，在大規模推進PPP模式應用之前乃至今日，并沒有把PPP的概念、理念和價值、意義宣傳到底、宣講到位，特別是各級地方政府及主要決策者，很多人并沒有接受過系統培訓。對于PPP，概念是不清晰的，理念是不完整的，價值認知是不夠的，把PPP只視為一種融資工具。另一方面，在融資工具論鼓動下，PPP在項目操作層面則快速表現出數量過多（數以萬計）、投資過大（十幾億元，甚至幾十億元、上百億元的單個大項目總投資）、期限過短（不少項目取經營期限要求下限的十年，重投建輕運營傾向明顯）、算賬過粗（不愿接受物有所值和財政承受能力的約束），而且很快出現了不少國外不太常見或者說不太敢碰的綜合類巨型PPP項目，如園區PPP、小鎮PPP、海綿城市PPP等。與此相適應，PPP模式特別是投融資模式的各種創新遠超國外。
這種理念上的過小情懷與操作上的過大格局，會傷及我國PPP事業的健康與可持續發展，需要引起我們的重視。
PPP的價值認知
作為公私之間、政企之間長期穩定而又平等友好的合作，PPP是要講情懷的。對于PPP的情懷，可以重點強調價值認知和理念認同，而且認知和認同的視角要更寬廣一些，層級要更高遠一些。從國際社會來看，聯合國把PPP視為推動實現人類可持續發展的重要支撐工具，同時特別強調以人為本的PPP。聯合國歐洲經濟委員會2012年設立了國際PPP卓越中心，2015年設立了PPP專家委員會，由來自多國的20多位專家組成，兩年前開始著手制定服務于聯合國確立的可持續發展17個目標的27類PPP標準。他們認為，只有更全面地用好PPP模式，才有可能更好地實現可持續發展。因為可持續發展目標中涉及大量基礎設施和公共服務，在政府資金、效率普遍不足的狀況下，通過PPP模式，吸引私人資本參與進來，就成為重要的價值認知。盡管根據傳統經濟學原理，由于存在市場失靈，公共產品只好由政府提供，但如今世界很多國家公共產品或基礎設施存在三種提供方式：政府提供，私人部門提供（私有化）以及PPP模式提供。如英國，公共設施和服務20%仍由政府提供，但60%已經私有化，而20%則由PPP模式提供，這其中社會發展、科技進步以及創造競爭等無疑給公共產品的市場化或半市場化提供了可能。
中國正在推進“一帶一路”發展，并倡議構建人類命運共同體，這是一種博大的情懷。“一帶一路”很多沿線國家存在基礎設施落后的問題，中國不僅資金、技術要“走出去”，而且也要把我們的PPP模式和經驗帶出去，實現可持續投資與發展。僅從這個角度，我國PPP界應該有使命感，融合中國與世界，完善PPP理論與實踐，以更好地服務于“一帶一路”戰略。
從中國國情來看，PPP模式應用的價值和意義可以概括為“五觀”。
一是融資觀。這是最為普遍認知的甚至是被過度認知和解讀的，需要提醒的是，PPP不是免費午餐，它是投資不是捐款，所以財政支付能力和物有所值評判是政府必須要做好的功課。
二是效率觀。我們必須承認，盡管政府在維護社會穩定和市場秩序以及組織社會資源等方面具有企業不具備的高效率，但在具體項目的投資、建設和運營維護方面，其效率又明顯低于企業。美國環保部門調查結果顯示，環保基礎設施建造運營成本，政府比企業平均高出15%～20%，世界銀行在很多國家許多基礎設施領域的調研結果也得出類似結論，這或許是政府在PPP項目上認可企業取得8%～12%合理回報的部分依據吧。我們一般都認為日本政府富有效率，但日本PPP模式應用得也蠻好，全國500多個PPP項目，涵蓋市政、教育、文化等50多個領域，而且多年下來，PPP項目成功率高達99%，富有效率的政府更看重企業的更高效率。新加坡政府PPP機構則直言，新加坡政府應用PPP模式更多看重的是企業的效率而不是企業的資金。其實，盡管各國國情不同，但各國企業都會表現出比本國政府更高的項目投資建設和運營效率則是不爭的事實和共性。
三是公私觀。我們要大力發展市場經濟，就必須建立起科學、理性的公私關系、政企關系，公私要分明，但公私也可以合作；政企關系也可以平等合作。PPP模式帶來的公私之間、政企之間的新型合作關系，無疑會加快轉變舊觀念，催生和固化新理念。
四是契約觀。契約精神不足甚至缺失，是我國經濟社會普遍存在的問題，有歷史和現實的原因。PPP模式的推廣應用對政企雙方乃至全社會更好地樹立契約精神和守法意識將發揮積極作用，畢竟用資金、效益、責任和公共利益建立起來的二三十年的合同應該具有更大的約束力。
五是治理觀。這是指轉變政府職能和提升國家治理能力，我們正在花大氣力轉變政府管理經濟社會的職能，建立高效率、低成本的適度政府，不斷提升國家治理能力，PPP模式在此可以發揮漸進式的促進作用。
PPP的理念認同
一是合理確定風險分擔與利益分享機制，讓分擔和分享向能力更強者和貢獻更大者“傾斜”，即“能者多勞”而且“多勞多得”，讓最具有相應承擔能力的一方承擔相應風險，讓貢獻更大者分享相應更多利益，這既體現效率又體現公平。
二是在風險分擔和利益分享基礎上確定合理回報。合理回報往往不是偏高回報而是偏低回報，因為項目運營是長期穩定和相對壟斷或者說受政府保護的，政府這種保護換來的只能是偏低回報而不是高回報，這也是由基礎設施和公共服務公益性所決定的。
編輯： 李丹
聯合國PPP中國首席代表、清華大學PPP研究中心主任、中國光大環境(集團)有限公司董事會主席
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