這類項目的PPP方案設計，不得不制定了以項目投資收益率為主要依據的回報模式（不同于特許經營中按約定最低供應處理量結算付費的模式）。由于面對后期地方政府還款風險，社會資本更傾向于盡量在前期工程階段利用工程利潤回流的方式盡早收回投入，因而這種項目被一些人指責并未超越BT模式的內在邏輯（重工程利潤和融資，不重視后期運營和實際效果）。

由于上述特點，有經驗的的大型工程性央企和園林公司在這類項目中具有一定的優勢，而前者的攻城掠地卻引發了環保領域“國進民退”的爭議。說到“國進民退”，就需要先分析五萬家環保企業的所有制分布情況，CD方陣是以工業企業為付費主體的治污企業，以及為A/B方陣提供應用在市政領域的工程和供貨服務的企業，以中小型私企為主，國企相對遲緩和回避風險的決策機制，使其在C/D方陣內表現平平，因為這兩個方陣的企業是需要在商業開拓、技術復制和創新上具有靈活多變的能力，因此，除個別依賴大型工業國企的保護傘而生存的環保公司除外，國企在這兩個領域并不突出。B方陣屬于地方政府所控制的專營國企逐步市場化轉變而來，均為國有企業；A方陣是行業集中度最高的企業群，由國企、大型民企和兩家主要的法國外企構成（威立雅、蘇伊士中法），和特許經營發源法國不無關系。

實際上，環保領域的“國進民退”現象，主要指的是在A方陣的國進民退，這種現象并非在PPP2.0時代才出現，特許經營時代的后半程已明顯出現：以投資運營為核心優勢的A方陣企業發展模式本身，國企就有其在融資和品牌方面的優勢，這和國有體制的金融系統有關，以及國企被地方政府視為更有責任。不過，據E20研究院分析，并非所有國企都能獲得領先，只有在公司治理結構和績效激勵方面與市場接軌的國企（如北控水務和首創股份），才能在這樣的競爭中脫穎而出（參見圖11）。

正如筆者分析所見，如果那些市場化程度高的國企，具有積極的競爭意識和服務能力，通過公平的競爭來獲得項目，而其通過PPP模式所提供的公共服務的質量和效率能夠帶來顯著提高，“國進民退”本身就不應該成為PPP被指責的原因。當然，在PPP項目選擇社會資本的競爭環節是否透明公平、是否存在所有制歧視應該被高度關注。近期發改委、財政部均下文明文禁止這種現象。此外，逐步改變目前金融系統明顯有利于國企的放債偏好，也是改善PPP領域“國進民退”的根本所在。

如何清除環保PPP的發展障礙

除了警惕“國進民退”現象，環保PPP還應重點改善以下四個方面的問題：

第一，在類似城市水環境治理項目PPP項目中，需高度關注后期項目執行的實際績效效果。而筆者最擔心的是，在指標考核時未能達到約定要求的風險，一方面地方政府面臨“水十條”時間表的考核而不能達標的尷尬，另一方面社會資本面臨無法收回投資的風險。

目前，發改委和財政部規定的采購程序，城市水環境治理PPP項目，都是由政府聘請PPP咨詢公司及行業專家來完成技術方案和其他必要程序，到社會資本參與的競爭環節，一方面時間非常緊，一方面采購紀律要求嚴格必須按照當前流程執行，這兩個原因都導致目前對社會資本的采購競爭環節的技術評審容易流于形式，僅僅成為比拼收益率和價格的表面文章，即不能考核社會資本的技術能力，也不能提升本項目的技術方案，甚至出現某些中標的社會資本再向社會征集技術解決方案的現象，這些都背離了PPP的本意。

由此筆者建議，對于這一類特殊的PPP項目，當地方政府即便加上PPP咨詢公司和行業專家也不能制定有水平的技術方案的，應該參考世界銀行的兩步招標程序，讓社會資本有機會同時也是被要求更早地參與到技術方案制定中來，既考察了社會資本的技術集成能力，也幫助政府方提升了技術方案水平。這種模式在筆者擔任行業專家的寧波世行貸款廚余PPP項目（財政部第二批示范項目之一）中有了初步的嘗試，取得了一定的效果。

第二是低價現象。目前市場化PPP項目的平均價格大約是政府直接給予其所控制的地方專營公司的不到一半。過低的價格帶來了后期環境排放的風險和PPP雙方合作的不穩定因素，如垃圾焚燒價格近幾年逐步走低。簡單而言，低價競爭來自普遍資產荒下過熱的競爭、簡單可重復的商業模式、后期談判調整的可能性，以及環保監管不到位的偷排可能。

應從兩個方向入手解決這一問題，一方面加強環保全過程監管，另一方面強化信息公開，無論是競爭環節，還是后期執行中的PPP服務價格調整和支付情況，尤其包括環保設施的排放數據等，都應接受公眾監督，只有這樣，才能從源頭逐步杜絕低價競爭的非理性現象。

第三，地方專營公司的前途。在這一輪的PPP改革中，有一個群體的發展容易被忽視，那就是B方陣的國有企業。在一二線城市，作為B方陣的排水集團和環境集團，其專業能力未必弱于社會資本，我們應該將其與傳統的投融資平臺區分開來，發揮其融資能力和專業能力的雙重優勢。正如43號文所要求的，劃清政企界面是B方陣企業發展的關鍵所在，此外它們也需要建立良好的決策機制、管理機制和激勵機制，當然，如何協調其轉化為市場化企業的盈利追求和公益保障屬性之間的矛盾，以及如何看待AB方陣之間的競爭關系，就需要對整個市政環保公共服務的改革進行頂層設計。

最后，是公共服務改革的頂層結構問題。目前的PPP的推進，從基本原理上，是向服務型政府推進，推動小政府大市場的建設，從具體節點上，又需要兼顧地方債務控制和吸引社會資金保障GDP增速這一對看似矛盾的當前目標。而PPP的核心指標，則是推動公共服務供給效率的提高。目前的情況是，大家更關注的是與PPP相關的資本供給和基礎設施建設效率，對整個公共服務的頂層結構尚未給予充分的重視。頂層設計，需要結合的是財稅體制的改革、公共服務的價格體系、央地兩級的財權事權分配、政府的監管模式、公眾的參與權和信息公開等方方面面。因而，推動PPP的發改委、財政部應更多地協調各行業主管部門和行業專家，分行業深度摸索PPP的各自規律，并予以針對性措施提高項目績效水平。

深度改革牽涉方方面面，相對復雜且任重道遠，但信息公開卻可以先行，據筆者所知，關于環保監管和PPP方面的信息公開的推進，一直在路上，我們希望能夠更快落地，更徹底的落地。

編輯： 李艷茹