時間： 2016-11-04 09:39
來源： 中國財經報
作者： 于麗
向左走，向右走，還是另辟蹊徑?政府和社會資本合作(PPP)立法似乎正站在這樣的十字路口。
有關PPP立法的公開研討會和閉門會已經召開了好幾輪，那么PPP立法如今進展如何?記者從日前舉辦的“PPP學術周”活動中了解到，各界翹首以盼的PPP法恐怕一時間還是不能“一步到位”，可能會以“條例”的形式出臺。但值得期待的是，據參與起草的權威部門人士透露，這個“條例”已經基本成型，不久將問世。
引爆
在PPP火起來之后，業內人士發現，有關PPP的各種部門規章也漸漸多了起來。這一方面體現出了制度的日趨完善，另一方面也引起了業內人士對各部門規章要求不一的擔憂。
記者發現，“PPP由誰來牽頭”似乎也成能夠左右PPP立法導向的重要導線。此前，這個導火線就因為一紙文件的印發而被迅速引燃。
日前，國家發展改革委印發《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》，要求各地發展改革部門會同有關行業主管部門，切實做好能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等基礎設施領域PPP推進工作。
據中國經濟導報報道稱：“業內專家表示，《通知》印發，標志著我國推進PPP工作職責分工更加明確，由國家發展改革委牽頭負責基礎設施領域PPP項目推進獲得國務院認可，接下來，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等‘6+1’個基礎設施領域的PPP項目推進有望加速。”
業內人士紛紛吐槽，這位不具名的業內專家所作出的論斷，讓本就備受法律法規不健全、部門分工不明確困擾的PPP市場各方感到更加不知所措。
此外，該報道中還提到：“結合《通知》，我們可以得知，傳統基礎設施領域PPP項目由國家發展改革委牽頭負責。那么，公共服務領域PPP項目的推進工作自然由財政部牽頭負責。”
然而，這還僅僅是開始。
近日，PPP相關領域連發重磅文件。財政部發布《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，國家發改委出臺《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》，兩部委從各自角度出臺的PPP相關操作指導性文件，再次引發業界人士的不同解讀。
反響
傳統基礎設施領域PPP與公共服務領域PPP如何劃分?
“機械地將基礎設施、公共服務二者切分是值得商榷的，所有PPP項目最終都回歸于公共服務的質量和效率這個本源。公共服務體現的是公民權利與政府責任之間的公共關系，政府實施PPP的本義、社會公眾獲益的根本，體現在提供符合績效約定的公共服務而非資產本身。”中國青年政治學院公共經濟與投融資研究中心主任吉富星在接受本報記者采訪時表示。
他進一步解釋了三方面的原因。
其一，廣泛意義上的公共服務范疇比基礎設施大。《國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》國發〔2012〕29號明確：基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。2015年《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)明確“能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式”。由此可見，我國的很多政策文件、具體實踐都是將公共服務視為政府責任，包括基礎設施供給。
其二，很多醫療、衛生、教育等基本公共服務領域的PPP項目形成的依然是“重資產”(如醫院大樓、學校大樓及設施)，與一般基礎設施領域的PPP項目無本質區別，故從行業和實物形態去簡單劃分PPP的領域沒有實質意義。
其三，各領域PPP項目形成的實物資產均是公共服務的載體，拋開行業這個“外衣”都殊途同歸，都落腳于公共服務提供的質量和效率。多數公共服務都涉及基礎設施的購建，但并不是所有基礎設施都適合采取PPP模式，進一步講，PPP項目提供的一定是公共服務。
“無論領域怎么劃分，PPP項目無非是行業特點、項目特性、形成資產的差異，但一致的是，社會公眾作為受眾感知的是服務、獲得的是效用而非實物資產。PPP項目的采購性質屬于廣泛意義的公共服務采購，社會資本負有全生命周期過程的建設、運營、維護等的義務，并同時具有基于該綜合義務的履行而獲得合理回報的權利。”吉富星說。
E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長薛濤更是明確表示，從他掌握的情況來看，幾乎沒有不提供公共服務的基礎設施，即便有不提供公共服務的基礎設施份額也非常小，不值得舉部委之力來發動。他表示，從目前正在進行的PPP項目來看，公共服務幾乎都涉及基礎設施和工程建設，還有一類是政府采購服務的小型公共服務，如果不涉及基礎設施，也就不涉及融資，完全可以僅僅采用周期較短的政府購買服務模式，不涉及需要長周期的政府和社會資本合作模式。
“如果按照上述報道的解釋來看，一個是基礎設施類的歸發改委，一個是政府采購公共服務，如果公共服務不包含基礎設施，那就是非PPP項下的政府采購服務。也就是說PPP歸發改委，財政部只管政府采購公共服務就可以了。”薛濤擔憂這種分類會帶來政府承受能力評估不夠等一系列更為嚴重的問題。
求解
除了公共服務與基礎設施的分類及相關之外，按照行業進行部門的分工是否恰當呢?
吉富星認為，PPP的適用性與領域沒有直接關系，將基礎設施、公共服務分為兩個部門牽頭推進，割裂運行則弊大于利。
他解釋道，其一，多數國家實施PPP基本都是從項目特點入手，而不是從行業入手，核心是將物有所值作為其中一種評估方式。具體項目是否適宜采用PPP模式，取決于項目特征而非所處行業，即項目具有公共性、可量化的產出/結果說明書、風險可分擔、滿足物有所值。
編輯： 趙凡
目前在中國科學院生態環境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環境學院E20聯合研究院副院長，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
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