第一，什么是公共產品。一般以為公共產品區別于私人產品的重要特征在于該產品具有非競爭性和非排他性。長期以來，受制于經濟發展水平、文化習俗以及社會利益集團的博弈等因素，人們相信，某種產品只要具備上述特征中的任何一條，它便是公共產品而必須由政府提供。但事實上，更多的產品并不同時具備上述兩條特征。某些產品具有非競爭性，但卻具有排他性，成為俱樂部性的公共產品；某些產品具有非排他性，但它的使用量達到一定水平后又具有競爭性，成為擁擠性的公共產品。顯然這類產品雖具有某種公共產品的特征，但又不全然是公共產品，至多是準公共產品。這類產品可以不由政府獨家提供，成為PPP的首選。更有甚者，那些被視為絕對的公共產品的產品，如司法、國防等，也因時代的變化而漸漸變成某種準公共產品，也可以實行PPP，《PPP革命》一書中列舉的英美監獄的情況便是例子。由此推想，法國的“海外兵團”，即雇傭軍提供的國防服務似乎也可以從這里找到答案。

第二，什么是核心政府服務。準公共產品領域的擴大，對政府的職能提出了挑戰。從經濟學意義上講，公共產品特別是準公共產品的提供應遵循比較優勢原則。如果政府提供服務比市場提供更具優勢時，就應該由政府提供。但現實的情況往往出人意料，由于政府的治理結構迥異于企業的治理結構，在商業項目中，政府機構難以形成像企業機構那樣的內在激勵機制；政府行政層次的組織方式，相對于企業的組織方式，不僅信息搜尋和傳遞成本高，而且決定了它是風險厭惡性的，從而創新不足。凡此種種使政府在提供基礎設施服務方面處于比較劣勢。這種劣勢不僅構成政府和社會資本合作興起的條件，也成為政府職能轉變的原因。那么，什么是核心政府服務？按照《PPP革命》一書的理解，政府的基本職責是“提供一種我們可用以修改規則的途徑，調解我們在規則含義上存在的分歧以及強制少數不遵守游戲規則的人遵守規則”。這實際上是表明政府的核心服務是制度的生產。建立和維持一整套法律和制度體系，以保障經濟社會的正常運轉是政府的主要功能。如果說政府還是“有責任照顧社會中的窮人和其他弱勢群體”，為他們提供公共產品的話，提供的最佳方式不是生產，而是購買。因為“PPP的本質在于公共部門不再是購買一項資產，而是按規定的條款和條件購買一整套服務”。

第三，什么是私營部門。基礎設施投資浩大，傳統上認為這是構成私營部門不愿或無力從事基礎設施供給的重要原因，因此只能由政府從事，但是現代金融理論和金融技術的發展，可以針對不同項目的特點設計不同的融資方式，這些設計既可針對整個項目的全流程，也可針對項目的某個或某幾個環節。這種因項目而異、因流程而異量體裁衣式的金融工程，衍生了多種融資形式，諸如JV、BOO、 BOT、BOOT、DBF、DBFO、DBFOT等，這從《PPP革命》一書列舉的眾多案例中可窺見一斑。基礎設施工程和金融工程相結合架起了社會資金與基礎設施的橋梁，不僅使資金籌措問題大為改觀，更為重要的是它使私營部門的性質也發生了變化。有別于傳統的私人資本，金融工程所籌措的資金是具有社會性的，它是通過不同的金融工具在金融市場上向社會大眾募集的，這些社會大眾是最終的所有者或債權人。相形之下，那些基礎設施的投資公司或運營公司，即便具有私人性質，也是不完全擁有最終剩余索取權的代理公司，從這個意義上講，在多數情況下，PPP下的私營部門已不再是原來純粹意義上的私營部門。

由上所述，PPP不僅影響我們賴以活動的基礎設施供給，而且更為深刻地影響著我們的社會關系，調整著我們的社會角色。或許從這個角度，我們可以理解作者為什么在書名中使用“革命”一詞。

PPP在中國

PPP 的實質在于充分發揮政府（公共）部門和私營部門各自的稟賦優勢，兼顧效率和公平的互補性合作，核心在于公私的伙伴關系，只有公私兩方處于平等地位才可以成為伙伴，也才有真正意義上的合作。反思依靠地方融資平臺來投資運營基礎設施，其弱點也正在于此。盡管這種模式不再與私營部門對立，從而有別于傳統的依靠政府出資、準事業經營模式，但是，畢竟還未脫胎換骨，僅演進為政府主導、私營部門從屬的關系，與真正的伙伴關系還相去甚遠。也正因為如此，其投資理念、運營原則、項目管理與純粹的商業考慮明顯分野，并在項目實施時不斷產生沖突。商業的不可持續性導致了基礎設施現有投資運營模式的不可靠性。從這個意義上講，構建公私伙伴關系是PPP模式在中國健康發展的真諦，是基礎設施管理體制和投資運營機制改革的關鍵。

目前，在中國發展基于公私伙伴關系真正意義上的PPP模式的條件已經成熟。一方面，隨著中國經濟的轉型升級以及居民收入的持續提高，對基礎設施質量和服務的需求日益旺盛，并且范圍日趨廣泛，不僅是“硬”的基礎設施，而且擴展到諸如文化、教育、醫療、體育、環保、 養老等為數眾多的“軟”的服務領域。而這些領域，投資門檻低而質量要求高，需求個性化而呈現多樣性，市場變化快而需靈敏度，私營部門具有天然的適應能力，成為PPP大發展的有利環境。另一方面，隨著中國進入工業化的中后期，以投資驅動經濟增長的歷史使命告一段落，中國政府職能也因此由建設型政府向公共服務型政府轉變，由此決定，在政府與市場的關系上，市場開始起決定性作用。提供公平競爭的制度環境并加以監管執行成為公共服務型政府的第一要務，反映在基礎設施建設方面，市場準入、價格形成和不間斷地提供公共服務的專業性監管體系和能力正在建立，開始為PPP健康發展提供制度保障。

正是基于對中國經濟社會的新變化的深刻認識，基于對全面建成小康社會所要求的國家治理體系和治理能力現代化的目標追求，中國共產黨十八屆三中全會提出了全面深化改革的歷史任務。其中，PPP模式登上舞臺。2014年9月23日，財政部頒布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，同年12月2日國家發改委頒布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，這兩個文件一道對政府和社會資本合作模式進行了詳細明確的界定，成為新時期我國發展PPP模式的綱領性文件。隨后財政部和國家發改委分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，對PPP操作進行了詳盡說明。更具有標志性意義的是2015年4月25日，國家發改委等六部委聯合頒布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，把PPP模式納入統一的制度框架。

編輯： 陳丹丹