第三，英國政府也不認為PPP具有普適性。英國眾議院財政委員會在2012年對前20年的私人融資活動(Private Finance Initiative，PFI)項目做了一個整體的評估，得出幾點重要結論：一是采購程序復雜、耗時比較長，一般需要2～3年項目才能完成采購，融資成本相對比較高，最終通過政府付費實質上會增加財政負擔而不是減輕負擔，難以實現價物有所值;二是PFI項目融資屬于政府資產負債表之外的融資，其負債不直接計入政府財政預算，從而使得PFI成為政府規避預算約束的一種方式，短期內能夠刺激政府的非理性投資，長期內將加大政府未來財政負擔;三是PFI項目提供的是公共服務，項目失敗的風險最終依舊會由政府承擔，因此風險并沒有真正轉移出去;四是PFI項目合同期長，難以根據未來實際情況與需求變化對合同條款進行調整，缺乏靈活性。這是英國的最高權力機構下議院對過去20年PFI實踐的一個官方的綜合性評價，主要指出PFI模式的不足之處，這對我國推進PPP工作有很強的借鑒意義。實際上，英國的政治家雖然推崇PFI模式，將其作為成功經驗向其他國家推廣。但實務中，英國從未排除使用傳統的政府投資模式，而且堅持將傳統模式作為選擇PFI等其他模式的比較基準。根據英國財政部提供的數據，1992～2014年PFI項目占英國整個公共部門投資的比例僅為11%，最高的年份也沒有超過20%。因此，不能將PFI視為英國采用PPP的唯一模式，更不能將其視為英國政府公共項目運作的唯一模式。

PPP模式的制約因素

國內PPP模式受到一些因素的嚴重制約，目前還不具備大規模推廣的基本條件。

一是缺乏權威規范的法規支持。國內PPP領域，僅有一項部門規章，主要靠數量眾多的規范性文件指導。國家發展改革委與財政部兩部門發布的政策性文件存在很多沖突和不一致的地方，主要體現在對于實施機構、社會資本資格、前期工作要求、實施機構、入庫要求、操作程序、社會資本的選擇方式等方面。規范性文件的法律位階低、相互之間存在沖突、權威性欠缺，難以取信于社會資本及公眾。這種政策混亂局面，給地方政府實施PPP項目帶來了實質性困難。另外，PPP模式的內在要求與現有預算、土地、稅收、融資、國資等法律規定存在不銜接的問題，甚至有明顯沖突，增加了法律風險。

二是政府的公共治理能力不足。PPP模式下，政府從直接實施項目，轉變為整合各方社會資源用公共治理機制和市場化方式實施項目，政府應當從行政命令方式轉變為平等協商的公共治理方式。這種轉變不可能在短期之內完成，甚至會經常出現政府行為不當甚至違約的現象。2016年《政府工作報告》中指出，政府要帶頭講誠信，絕不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。這反映出這種現象的普遍性與嚴重性，對各級地方政府思維方式與行為方式的轉變，可謂前路漫漫。

三是缺乏眾多合格的候選社會資本。PPP項目的社會資本需要具備籌集穩定、長期、成本合適的巨額資金，按“百年工程標準”組織好項目建設，運營管理好項目資產實現最佳社會與經濟效益等方面的綜合能力。在推進市場化運作比較早、程度也比較深的制水廠、污水處理廠、生活垃圾處理設施、天然氣、供熱等少數領域，國內已經出現批量的合格社會資本，占據比較高的市場份額。但是，在軌道交通、市政管網、環境治理、海綿城市等更多領域，仍然缺乏批量的具備綜合能力的社會資本。近年在PPP領域唱主角的央企施工企業，融資能力與運營能力的培育和提升，也至少需要5年以上的時間，并且難度很高。理論上，可以通過組建聯合體來整合不同類型機構的能力，但由于聯合體的責任與利益劃分、連帶責任的法律界定、聯合體本身的不穩定等問題，挑戰也很明顯。

四是難以實現基于項目現金流的融資模式。基礎設施項目投資規模以億元、十億元、百億元為單位，依靠表內融資或主體擔保，社會資本普遍無法承受。唯有通過以項目現金流為基礎的項目融資，實現表外融資和有限追索，才有可能打破融資困局，為PPP模式提供穩定的資金支持。不過，國內的使用者付費項目普遍收費不足，政府付費項目又面臨低層級政府“小馬拉大車”、事權與財權不匹配、歷史欠債或違約問題突出等現實因素的制約，難以普遍實現真正意義上的有限追索性質的項目融資。前兩年依托央企主體信用的PPP融資模式，顯著抬高了央企的資產負債率和或有負債風險，不可持續。

五是缺乏批量的合格PPP咨詢項目負責人。牽頭咨詢機構的項目負責人在PPP項目實施中特別重要，至少要有能力完成四個方面的工作：政府的決策參謀，讓領導決策時踏實放心，堅定決策層推進項目的信心和決心;確保吸引多家符合項目需要的潛在投資者參加競爭，形成充分、良性的競爭局面，協助政府強中選優;除承擔自身專業任務外，還要對其他專業中介機構的專業沖突進行協調，利用自身的專家顧問網絡彌補其他中介機構的專業不足，承擔專業任務兜底的職能;落實項目招商進度安排，在確保工作質量的前提下，協調眾多相關方，積極穩妥按時間表推進項目。這種復合型高端人才的極度短缺，實質性地制約了PPP項目的大規模實施。

兩種模式的協同發展

在PPP模式下，融資平臺仍然可以發揮積極性甚至主導性的作用。培育強平臺是推進城鎮化建設的必由之路，也是積極穩妥推進PPP模式的前提和抓手。

第一，融資平臺承擔城市化建設起步期的資金籌集職責。在城市化建設的起步期，諸多基礎設施項目需要全面啟動并超前建設，需要巨額的“第一桶金”才能打開城市建設的新局面。此時，土地價格較低，招商引資剛開始還沒有產生穩定稅收，社會資本懷疑發展前景難以大規模投入，唯有融資平臺可以迎難而上。可以說，國內城市化發展取得重大成效的地方，平臺在初期融資中都起到絕對主導的作用。那些一開始就靠廉價賣地的地方，難以持續推進城市化建設規劃的高水平落實。只有牢牢地依托政府信用和公共資源，融資平臺才有生存基礎。同樣，只有利用好融資平臺和土地財政兩個輪子，在當前的財力約束和融資約束下，地方政府才能落實城市建設長遠規劃與目標。

第二，培育強平臺是欠發達地區推進PPP工作的主要抓手和當務之急。從發達地區的經驗來看，欠發達地區培育強平臺的意義有：一是成為地方政府在公共基礎設施領域的人才積聚高地、經驗積累載體和對接各方資源的樞紐;二是作為地方政府城鎮化項目融資的蓄水池，以及以土地資源為主的各類公共資源的積聚、培育、轉化和實現主體;三是擔任PPP等市場化項目的政府方實施主體、項目現金流不足的風險緩釋主體、代表地方政府進行監管的執行機構，并且，當PPP項目失敗時，融資平臺可以作為代表地方政府接盤處理遺留問題的公共機構;四是社會資本異地投資PPP項目時，需要跟當地主要融資平臺親密合作實現合作共贏，這種合作可以體現為股權合作，也可以是共同開發，凝聚合力為PPP項目順利平穩推進創造條件。

編輯： 趙凡