40號文的出臺(tái)，終于讓大部分地方政府融資平臺(tái)和金融機(jī)構(gòu)意識(shí)到表面繁榮下危機(jī)的存在，在2019年至2020年末，各地方基建投融資主體和金融機(jī)構(gòu)主要圍繞隱性債務(wù)化解事項(xiàng)在做出不懈努力，有效防范了大部分隱性債務(wù)。

但部分地方由于前期的過度負(fù)債，終于還是出現(xiàn)了“暴雷”現(xiàn)象，如江湖流傳的城投四大天王：東鎮(zhèn)江、西遵義、南湘潭、北大連。其中，鎮(zhèn)江化解隱性債務(wù)方案是由國開行提供化解地方隱性債務(wù)專項(xiàng)貸款，從2019年起對鎮(zhèn)江做十年期每年200億元的長期貸款用于債務(wù)化解，成本在2%左右，采取“借款置換非標(biāo)債務(wù)”的模式，利率在基準(zhǔn)左右，由鎮(zhèn)江市財(cái)政局下屬資產(chǎn)管理公司金信資產(chǎn)負(fù)責(zé)承接，然后再通過普通借款的方式投放到轄區(qū)平臺(tái)，主要用于置換納入隱性債務(wù)中的高成本非標(biāo)，以降低成本。

據(jù)傳湘潭擬通過類似方式化解，但未能獲得國開行總行認(rèn)可，只能通過逐個(gè)城投主體與各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商化解，但最終還是出現(xiàn)多次債券、非標(biāo)、貸款等各類產(chǎn)品逾期，其中近期網(wǎng)傳湘潭九華經(jīng)建投就出現(xiàn)非標(biāo)逾期7.48億元，財(cái)政部政企基金參與的湘潭某PPP項(xiàng)目也岌岌可危。

從上述政府基建投融資政策的演變來看，“城投信仰”是否會(huì)被打破?為何銀保監(jiān)會(huì)要在這個(gè)階段出臺(tái)15號文?城投企業(yè)該如何轉(zhuǎn)型發(fā)展?筆者發(fā)表一些個(gè)人見解。

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一、15號文出臺(tái)的背景

15號文的標(biāo)題是《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見》，宗旨是為進(jìn)一步落實(shí)黨中央國務(wù)院防范控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略部署，規(guī)范地方政府相關(guān)融資業(yè)務(wù)，防止新增地方政府隱性債務(wù)。

引言中，筆者提到40號文的重要性和黨中央、國務(wù)院對于打好防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心，按理來說，隱性債務(wù)的化解和防止新增工作是重中之重，各有關(guān)部門務(wù)必要嚴(yán)格執(zhí)行，杜絕該類現(xiàn)象的發(fā)生。

在執(zhí)行過程中，應(yīng)該說在2020年6月之前，在基建領(lǐng)域，各地方政府和金融機(jī)構(gòu)重心均在防范化解隱性債務(wù)的工作中，并且取得了重大的成效，但部分地方政府出于政績、金融機(jī)構(gòu)出于業(yè)績的考慮，部分金融機(jī)構(gòu)開始通過流動(dòng)性貸款支持地方政府基建投融資主體的項(xiàng)目建設(shè)和日常經(jīng)營周轉(zhuǎn)。

以筆者所在的地區(qū)來說，某超級大行僅在省會(huì)地區(qū)，針對區(qū)縣平臺(tái)企業(yè)，不論這類企業(yè)是否有真實(shí)經(jīng)營性資產(chǎn)，不論經(jīng)營性資產(chǎn)能否覆蓋貸款本息，在其省分行權(quán)限內(nèi)批復(fù)8億元授信，并全額投放，這一舉動(dòng)令當(dāng)?shù)赝瑯I(yè)聞風(fēng)喪膽，迫于要積極擁抱地方政府，以換取其他業(yè)務(wù)發(fā)展資源，許多金融機(jī)構(gòu)不得不跟風(fēng)前行，這無形之中形成了隱性債務(wù)新增的隱患，但該超級大行的舉動(dòng)卻贏得了部分地方政府的青睞，其業(yè)務(wù)發(fā)展穩(wěn)居市場首位，業(yè)務(wù)指標(biāo)一騎絕塵。筆者認(rèn)為，某大行這樣的業(yè)績繁榮是虛幻的，是給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下隱患的，是需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)來潑一潑冷水的。

當(dāng)然這樣干的并不只是一家金融機(jī)構(gòu)，據(jù)了解，筆者所在區(qū)域的某百強(qiáng)縣，在各類金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性產(chǎn)品余額達(dá)三四百億元，但當(dāng)?shù)匾荒曦?cái)政收入僅60余億元，當(dāng)?shù)馗黝惾谫Y平臺(tái)通過流貸性資金的不斷接續(xù)還能支撐多久?

筆者認(rèn)為，在這種情況下，銀保監(jiān)會(huì)意識(shí)到金融機(jī)構(gòu)的行為已經(jīng)影響到40號文的執(zhí)行，影響到黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略部署，所以在星星之火未能燎原之時(shí)，迅速出手，出臺(tái)了15號文。

二、15號文的主要思想

(一)明確打消財(cái)政兜底幻覺，嚴(yán)禁新增或虛假化解地方政府隱性債務(wù)

在基建投融資領(lǐng)域，一直奉行“城投信仰”，金融機(jī)構(gòu)的授信風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，從最先開始的“土地抵押”逐步演變?yōu)椤皳?dān)保函”、“承諾函”、“安慰函”、“會(huì)議紀(jì)要”、“人大決議”，再到現(xiàn)在的信用貸款。當(dāng)然這個(gè)過程中，不可否認(rèn)，伴隨城市的發(fā)展和政策的演變，培育出了很多優(yōu)質(zhì)城投企業(yè)，掌握了大量城市運(yùn)營資產(chǎn)，但這僅集中于少數(shù)大城市，絕大部分城投企業(yè)均是高負(fù)債、高周轉(zhuǎn)、高杠桿，所謂的資產(chǎn)也主要是土地資產(chǎn)。但過去土地財(cái)政的模式，讓金融機(jī)構(gòu)充分堅(jiān)信“城投信仰”的力量，說白了就是“財(cái)政兜底”的力量，這種信仰在過去的十多年幾乎從未讓金融機(jī)構(gòu)失望，但40號文后，已陸續(xù)有城投企業(yè)正在打破“信仰”，筆者在引言中也提到過相關(guān)案例。

(二)明確不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資

其實(shí)，早在2017年財(cái)政部在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)【2017】50號)文中便明確提出，地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源。但實(shí)際運(yùn)行中，演變出“F+EPC”、“ABO”等模式來打擦邊球。

此次銀保監(jiān)15號文，再次重申不得把土地出讓收入與項(xiàng)目掛鉤，同時(shí)，2021年6月，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》(財(cái)綜【2021】號)明確提出要將國有土地使用權(quán)出讓收入全部劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，這將更有利于規(guī)范財(cái)政性收支管理，將嚴(yán)格按照預(yù)算、支出、執(zhí)行，不再像原來的“小金庫”模式。各級地方政府及金融機(jī)構(gòu)對于這類項(xiàng)目應(yīng)該要徹底畫上句號，在政策未有變化的前提下，不要再有幻想。

(三)明確對承擔(dān)地方隱性債務(wù)的客戶，不得新提供流動(dòng)性貸款或流動(dòng)資金貸款性質(zhì)的融資，不得為其參與的專項(xiàng)債券項(xiàng)目提供配套融資

15號文指出，對于不涉及隱性債務(wù)的客戶，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)落實(shí)防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策要求，按照市場化原則，依法合規(guī)審慎授信，防止新增隱性債務(wù)，但對于涉及隱性債務(wù)的主體，不得新提供流動(dòng)性貸款或流動(dòng)資金貸款性質(zhì)的融資，不得為其參與的專項(xiàng)債券項(xiàng)目提供配套融資。

筆者引言中提到很多金融機(jī)構(gòu)給地方政府融資平臺(tái)提供了大量流貸性資金，這類主體往往承擔(dān)了隱性債務(wù)，流動(dòng)性資金的介入在一定程度上緩解了這類企業(yè)短期的經(jīng)營壓力，但從長期看，無疑雪上加霜，讓這類企業(yè)仍盲目舉債，增加地方債務(wù)負(fù)擔(dān)，形成隱性債務(wù)新增隱患，也會(huì)讓他們抱有幻想，認(rèn)為其債務(wù)和項(xiàng)目建設(shè)自然會(huì)有金融機(jī)構(gòu)來接盤，認(rèn)為“信城投，得永生”。

編輯： 趙凡