地下綜合管廊是將電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€及其附屬設(shè)備經(jīng)合理規(guī)劃設(shè)計(jì)集中安放在一個(gè)較大的管廊之內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)各種管線的集中統(tǒng)一鋪設(shè)和管理，合理利用地下空間。

地下綜合管廊的建設(shè)能夠避免各管線敷設(shè)單位各自為政、不斷對(duì)馬路進(jìn)行“開(kāi)膛破肚”，同時(shí)從整體上降低建設(shè)成本、避免重復(fù)建設(shè);最后，對(duì)各種管線進(jìn)行智能化集中管理，也是智慧城市建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、 地下綜合管廊發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)家近年來(lái)出臺(tái)了一系列的法律規(guī)范，支持、引導(dǎo)地下綜合管廊的建設(shè)。相關(guān)法律規(guī)范及內(nèi)容如下：

2013年9月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2013]36號(hào))中明確提出，要開(kāi)展城市地下管廊試點(diǎn)，用3年左右的時(shí)間，在全國(guó)36個(gè)大中城市全面啟動(dòng)地下綜合管廊試點(diǎn)工程;中小城市因地制宜建設(shè)一批綜合管廊項(xiàng)目。新建道路、城市新區(qū)和各類(lèi)園區(qū)地下管網(wǎng)應(yīng)按照綜合管廊模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。

2014年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2014]27號(hào))，文中提出要穩(wěn)步推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，要求“建成綜合管廊的區(qū)域，凡已在管廊中預(yù)留管線位置的，不得再另行安排管廊以外的管線位置?！蓖瑫r(shí)明確要統(tǒng)籌考慮綜合管廊建設(shè)運(yùn)行費(fèi)用、投資回報(bào)和管線單位的使用成本合理確定管廊租售價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。最后，文件中第一次提出“以政府和社會(huì)資本合作的方式開(kāi)展地下綜合管廊的建設(shè)”。

2014年12月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》(財(cái)建[2014]839號(hào))要求省級(jí)財(cái)政、住建部門(mén)聯(lián)合申報(bào)試點(diǎn)城市，并明確中央財(cái)政對(duì)地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金鼓勵(lì)。

2015年1月，財(cái)政部辦公廳、住建部辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于組織申報(bào)2015年地下綜合管廊試點(diǎn)城市的通知》對(duì)試點(diǎn)申報(bào)評(píng)審流程、評(píng)審內(nèi)容、實(shí)施方案的編制等作出了明確規(guī)定。

2015年3月，發(fā)改委辦公廳發(fā)布關(guān)于《印發(fā)城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》的通知，文中“鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、可續(xù)期債券等專項(xiàng)債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設(shè)。在償債保障措施較為完善的基礎(chǔ)上，企業(yè)申請(qǐng)發(fā)行城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券，可適當(dāng)放寬企業(yè)債券現(xiàn)行審核政策及《關(guān)于全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范的若干意見(jiàn)》中規(guī)定的部分準(zhǔn)入條件?！?/p>

2015年4月，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部經(jīng)過(guò)評(píng)審，確定2015年地下綜合管廊試點(diǎn)城市為：包頭、沈陽(yáng)、哈爾濱、蘇州、廈門(mén)、十堰、長(zhǎng)沙、?？?、六盤(pán)水、白銀。

2015年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦法[2015]61號(hào))中提出要“全面推進(jìn)地下綜合管廊的建設(shè)”，并要求“到2020年，建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營(yíng)”同時(shí)明確了建設(shè)主體，即“鼓勵(lì)由企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理地下綜合管廊。創(chuàng)新投融資模式，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式” 最后，文中確定了“管線強(qiáng)制入廊”和“有償使用”的原則。

2015年11月，國(guó)家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改價(jià)格[2015]2754號(hào))對(duì)城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度作出了安排，具體提出，要求建立主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制、明確了費(fèi)用構(gòu)成并要求從“扶持公益事業(yè)”、“完善支持政策”、“提高管理水平”三個(gè)方面完善保障措施。

2015年11月，住建部發(fā)布《關(guān)于做好城市地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目信息上報(bào)工作的通知》(建城市函[2015]234號(hào))，明確住建部已建立全國(guó)地下綜合管廊項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)(以下簡(jiǎn)稱“儲(chǔ)備庫(kù)”)，為中央財(cái)政、專項(xiàng)金融債以及國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等支持地下綜合管廊建設(shè)提供符合條件的備選項(xiàng)目。

2015年12月，住建部發(fā)布了《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》(建城〔2015〕70號(hào))，從編制主體、管理控制、編制內(nèi)容以及成果要求等方面提出了明確要求，是各地編制城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃的重要依據(jù)。

2016年2月，財(cái)政部辦公廳、住建部辦公廳關(guān)于開(kāi)展《2016年地下綜合管廊試點(diǎn)城市申報(bào)指南》(財(cái)辦建〔2016〕21號(hào))，從試點(diǎn)申報(bào)評(píng)審流程、評(píng)審內(nèi)容、實(shí)施方案的編制等方面作出規(guī)定要求各地申報(bào)第二批城市綜合管廊試點(diǎn)城市。

2016年4月，2016年全國(guó)地下綜合管廊15個(gè)試點(diǎn)城市名單公布，鄭州、廣州、石家莊、四平、青島、杭州、保山、南寧、銀川、平潭、景德鎮(zhèn)、成都、合肥、海東經(jīng)評(píng)審為第二批試點(diǎn)城市。

在中央陸續(xù)發(fā)文多角度支持地下綜合管廊的基礎(chǔ)上，各地方也陸續(xù)制定地方立法，規(guī)范和引導(dǎo)當(dāng)?shù)氐叵戮C合管廊的建設(shè)。上海市、山東省、四川省、遼寧省、江西省、河北省、安徽省、山西省、甘肅省、吉林省、珠海市、廈門(mén)市、石家莊市、桂林市、常德市、呼和浩特市、開(kāi)封市等省市目前已制定相關(guān)法規(guī)政策規(guī)范地下綜合管廊項(xiàng)目的實(shí)施。

二、地下綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)施的重要問(wèn)題

(一)如何解決城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目收費(fèi)難的問(wèn)題?

地下綜合管廊項(xiàng)目投資量大，每平方公里管廊建設(shè)的平均投資動(dòng)則上億元。地下綜合管廊項(xiàng)目以PPP模式實(shí)施，成功的關(guān)鍵在于是否建立了合理的付費(fèi)機(jī)制。

目前地下綜合管廊PPP項(xiàng)目通常采用可行性缺口補(bǔ)助的方式，項(xiàng)目公司通過(guò)向入廊企業(yè)收取管廊使用費(fèi)以收回部分投資，政府根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果給予項(xiàng)目公司一定的財(cái)政補(bǔ)貼。

1、管廊使用費(fèi)的構(gòu)成

國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2015]61號(hào))確立了入廊管線單位有償使用的原則，隨后，國(guó)家發(fā)改委、住建部聯(lián)合關(guān)于《城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改價(jià)格[2015]2754號(hào))對(duì)于管廊使用費(fèi)確定的原則、費(fèi)用的構(gòu)成及完善有償使用的保障措施等方面對(duì)有償使用進(jìn)行制度保障。

入廊企業(yè)向管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位支付的管廊使用費(fèi)包括兩部分，入廊費(fèi)及日常維護(hù)費(fèi)。入廊費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊建設(shè)成本，由入廊管線單位向管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位一次性支付或分期支付。日常維護(hù)費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊日常維護(hù)、管理支出，由入廊管線單位按確定的計(jì)費(fèi)周期向管廊運(yùn)營(yíng)單位逐期支付。

編輯： 趙凡