以進一步規(guī)范管理促進PPP可持續(xù)發(fā)展

時間： 2019-03-04 13:18

來源：財政部PPP中心

作者：李煒湯明旺

二是“對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進行風(fēng)險提示”。這種風(fēng)險提示如果做到實時披露，將有利于地方政府、社會資本及金融機構(gòu)等各方的決策及風(fēng)險管理。

三所述10%，具體可分為兩個10%，即“確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當年本級一般公共預(yù)算支出的10%”和“將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不予入庫”。

第一個10%可謂PPP財承的首要“紅線”，明文規(guī)定PPP財政支出的口徑是一般預(yù)算支出。此前，不少PPP項目濫用政府性基金預(yù)算，違反基金預(yù)算“專款專用”原則，使部分地區(qū)的PPP項目財政承受能力論證淪為形式。財金10號文規(guī)定“新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出”，而根據(jù)財金〔2015〕21號文“運營補貼指在項目運營期間，政府承擔(dān)的直接付費責(zé)任”，堵上了運營期內(nèi)政府付費從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排的路徑，普遍認為此條規(guī)定對于已入庫且未采購簽約、涉及政府性基金預(yù)算支出的PPP項目產(chǎn)生了重大影響。

第二個10%是對捆綁打包項目類的“紅線”約束。

市場存在大量關(guān)聯(lián)度不高、投資體量巨大、政府付費占比高的捆綁打包類項目。在規(guī)定項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于10%不予入庫的情況下，預(yù)計短期內(nèi)此類捆綁打包類數(shù)量上會大幅減少，但這將倒逼各方重視項目捆綁打包的關(guān)聯(lián)性、邏輯性，并深度挖掘項目的經(jīng)營性，提高項目使用者付費、經(jīng)營性收入的比重，項目質(zhì)量有望得到提升。

七、明確部分領(lǐng)域PPP項目的認定遵循“實質(zhì)重于形式”的原則

財金10號文強調(diào)了對于“污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理”的項目，遵循“實質(zhì)重于形式”原則，不能簡單地被認定為政府付費項目。這一例外情形是對《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)的呼應(yīng)，有助于推動污水、垃圾處理領(lǐng)域的PPP項目繼續(xù)實施，支撐推進污染防治攻堅戰(zhàn)。

根據(jù)《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》第四條的規(guī)定“土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理”，即因?qū)崿F(xiàn)土地出讓所產(chǎn)生的前期土地征地拆遷、“三通一平”等配套設(shè)施、土地整理等發(fā)生的費用應(yīng)從政府性基金預(yù)算口徑中予以支出。在財政部門會同國土部門明確土地出讓時序、開發(fā)計劃，根據(jù)既往數(shù)據(jù)預(yù)測土地出讓收入，扣除土地前期費用和拆遷成本和稅費，合理推算出片區(qū)新增可用財力的情況下，片區(qū)開發(fā)項目中因?qū)崿F(xiàn)土地出讓與增值而產(chǎn)生的前期征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施配套及其他土地前期開發(fā)工作是否可以遵循“實質(zhì)大于形式”原則，從政府性基金預(yù)算中予以列支?

八、進一步規(guī)范咨詢機構(gòu)和專家管理

“對于包裝不規(guī)范PPP項目增加隱性債務(wù)風(fēng)險、出具咨詢意見違反相關(guān)政策規(guī)定、收費標準偏離市場合理水平、對PPP項目實施造成消極影響和嚴重后果的咨詢機構(gòu)和專家，要按照規(guī)定嚴肅追究責(zé)任。” 本質(zhì)上是“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，要求咨詢機構(gòu)和專家做到專業(yè)、獨立、公正。關(guān)于“收費標準偏離市場合理水平”，如果價格明顯偏低，實質(zhì)上屬于惡性競爭行為，應(yīng)當禁止;收費價格較高不能僅從金額直接判斷，需要考慮這一收費水平是否與高質(zhì)量的服務(wù)匹配，做到“物有所值”甚至“物超所值”。對于咨詢機構(gòu)和專家的規(guī)范管理，市場普遍期待有更實質(zhì)性的措施，比如對于操作不規(guī)范、各方反應(yīng)強烈的咨詢機構(gòu)，以及PPP領(lǐng)域有違反專業(yè)性、獨立性等原則的專家，是否對其進行公示、經(jīng)濟處罰甚至清理出庫。

總之，羅馬不是一天建成的。防范地方政府隱性債務(wù)、推動PPP規(guī)范發(fā)展也是持續(xù)的系統(tǒng)工程。政府、社會資本、金融機構(gòu)、咨詢機構(gòu)在內(nèi)的各方主體都應(yīng)各盡職守的參與其中。當我們再過若干年回頭審視時，財金10號文是規(guī)范發(fā)展PPP項目的新起點，祝PPP事業(yè)規(guī)范發(fā)展、行穩(wěn)致遠。

作者