——中國水網特約評論

　　 隨著市政公用事業市場化改革的不斷推進和深入，政府監管不足的問題日顯突出。為了確保市政公用事業改革的順利進行，確保公眾的利益得到保護，建設部于2005年9月10日發布了《關于加強市政公用事業監管的意見》（下稱《意見》），對加強市政公用事業監管工作提出了相關規定，為建立市政公用事業監管體系建立了良好基礎。該《意見》是繼建設部發布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（2002年12月）、《市政公用事業特許經營管理辦法》（下稱《辦法》，2004年5月施行）之后的又一個促進市政公用事業改革的重要文件。

　　隨著市場機制的逐步形成和市政公用事業市場的陸續開放，市場投資主體和運營主體呈現出多元化狀態，社會資本也開始逐漸進入到市政公用事業行業。政府的角色也由過去的直接經營管理者轉變為政策制定者和市場監管者，原來的經營主體即便沒有引入社會資本，隨著政資分離的深入，角色也在發生變化。在此背景下，監管體系有效與否便成了市政公用事業改革能否成功以及市政公用行業能否健康可持續發展的基本保證。筆者認為，建設部發布該《意見》是我國市政公用事業改革的迫切需要，對于推動我國當前的市政公用事業改革具有重要意義和影響作用。《意見》是我國市政公用事業改革進程的又一個重要的里程碑。

　　分析《意見》各條，其中有諸多值得肯定之處：

　　一、在市場化改革政府普遍逃避責任的環境下，《意見》充分強調了市政公用事業特有的基礎性、先導性、公用性和自然壟斷性，首次明確強調市場機制的引入不能改變市政公用事業的公益性和政府的責任。同時充分肯定了市政公用事業監管的重要性，并明確指出市政公用事業監管應貫穿于市政公用事業市場化的全過程，強調了市政公用事業監管是推進市政公用事業市場化的重要內容和重要保障。《意見》明確肯定并強調了政府在市政公用事業中的監管角色和監管的重要性，筆者認為《意見》的發布有助于地方政府更準確地了解其角色和責任的定位，有助于深化有關的體制改革，推進市政公用事業行業的企業化改革。

　　二、《意見》中規定了市政公用事業監管的主要內容，并對一些準入監管、服務質量監管、成本監管、安全監管等重要環節作了較為詳實的規定和解釋，使得該《意見》具有一定的可操作性。

　　三、《意見》強調了特許經營管理制度的完善是市政公用事業市場化改革的一項重要而基本的工作內容，并強調了特許經營項目的合同監管的重要性，要求將特許經營協議作為特許經營項目的重要監管依據。

　　四、《意見》對于準入監管的招標程序和評價標準做出了較為詳細的解釋。提出要將特許經營協議的核心內容作為招標的基本條件，綜合考慮成本、價格、經營等方案、質量和服務承諾、特殊情況的緊急措施等因素，擇優選擇中標者。需要看到這一規定不同于工程招標的規定，該規定是針對市政公用事業有關項目招標規定的一大進步，改變了以往單純強調價格的評標方式，而是提出了更為科學合理的評標標準。

　　五、《意見》肯定了中介結構在市政公用事業監管體系的重要角色，同時要求“擇優選擇中介結構”的規定也非常合理和科學。

　　六、《意見》此次在成本監管問題上也有所突破。一是對供水、供氣、供熱等具有收益性的市政公用事業提出了價格改革的要求，同時對污水、垃圾處理等非收益性公益行業的收費機制完善做出了區分。二是提出要“進行區域同行業成本比較和績效評價”，為下一步的正在研究建立的成本監管評價體系提出了可行有效的研究和工作方向。目前關于績效評價體系的研究工作已經拉開帷幕。

　　七、《意見》肯定了公眾參與在市政公用事業監管體系中的重要地位和作用，指出要尊重社會公眾的知情權，鼓勵公眾參與監督，建立通暢的信息渠道，完善公眾咨詢、監督機制等。

　　與2004年的《辦法》相比，除了以上監管的深化內容之外，《意見》針對市政公用事業的市場化改革還提出了兩大創新點：一是監管機構的成立問題，提出“城市市政公用事業是不可分割的整體，市政公用事業市場是統一的市場”，要“逐步建立統一的市政公用事業監管機構”。對城市水業而言，這一要求與水利部門強調水務一體化，有著顯著不同的取向，也會使已經成立的城市水務局面臨一些尷尬。二是對市政公用事業改革中的資產轉讓價款用途進行了規定，針對市政公用事業改革過程中出現的職工安置問題，特別要求“轉讓國有產權的價款要優先用于原有職工的安置，剩余價款應主要用于市政公用事業的發展”。

　　綜上，《意見》就市政公用事業監管體系的建立和工作開展提出了切實可行的辦法和建議，值得肯定。但是，《意見》中仍然存在兩點傾向性問題，特提出討論。

　　一、《意見》雖然充分肯定了政府監管的重要性和必要性，強調了由于市政公用事業具有公益性、安全性、自然壟斷性等特性，市場失靈的問題必須依靠有效的政府監管來解決；同時，政府監管的有效與否是公眾利益能否得到保障的基礎。但是，市政公用事業監管不僅僅是為了確保公眾的利益，同時也是為了確保市場以及市場主體的健康發展。在《意見》中與之前發布的《特許經營辦法》一樣，存在著明顯的公眾利益傾向，對市場秩序和投資人的權益保障基本沒有強調。這一偏重與目前國家總體宏觀政策取向有關，但是這一偏重可能會對以后的市場運做產生不利影響。

　　二、雖然《意見》對于市政公用事業監管的內容、方式都做出了相應的解釋和規定，但是對不同模式的分類監管體現不夠充分，使其操作性得到削弱。市政公用事業監管的具體內容會直接受到市場化所選模式的影響，由于不同的市場機制引入方式會出現不同的產權結構，因而對于具體的監管方式要求也會有所不同，監管的重點也會有所區分。對于市政公用事業的監管體系來說，監管的不同方式應該取決于市場化模式的選擇，也就是說，政府與企業之權利與義務的不同分配方式將決定不同的監管方式，而不是簡單的將監管區別為行業的不同。(作者均系清華大學水業政策研究中心)