一、垃圾處理行業市場化改革的背景

　　城市生活垃圾處理設施是城市環境基礎設施的重要組成部分，也是傳統的市政公用事業的一部分。城市垃圾處理的產業化、市場化是目前城市垃圾處理行業改革的主導方向。
　　 2002年以來，國家和有關部門陸續出臺和實施了市政公用事業的開放政策、特許經營政策、投資體制改革政策、鼓勵非公經濟政策等一系列相關的改革政策，加快了城市垃圾處理行業的市場化進程。但基本都停留在“政策”層次，沒有形成“法律”層次的保障，且系統性不強。法律體系的滯后，造成項目執行的混亂，監管體系的漏洞。
　　 垃圾處理的市場化改革主要由政府吸引資金的動機所推動。伴隨著城市化迅速提高，僅政府財政力量難以滿足對垃圾處理資金投資的需求。由于城市政府在設施建設方面沒有適當的融資工具，地方城市政府又是城市垃圾處理設施建設的投資主導，引資動機在地方城市政府更加顯著。
　　 中國正處在市場經濟的全面推進期，政府在經營性資產領域總體呈退出趨勢。作為市政公用事業重要內容的城市垃圾處理行業，伴隨國家對市政公用事業的投資開放，垃圾處理行業在沒有充分準備的情況下，面向社會資本的開放得以快速推進。
　　 國家對環境問題的日益重視，以及全球性環保要求的不斷提升，使垃圾無害化的要求更加突出。處理設施缺乏問題凸現，且對設施水平要求也在不斷提高。據有關統計資料顯示，2004年我國660個城市生活垃圾清運量達1.55億噸，無害化處理率約為52％。但是根據有關部門的調查分析，城市垃圾的實際無害化處理率不足20％。　　垃圾處理面臨的另一個關鍵背景就是資源化問題。隨著國家發展戰略向大力發展循環經濟、加快建設節約型社會的轉性，垃圾的資源化成為越來越受關注的話題。但是資源化概念的過早提升擾亂了本身還沒有得以完善的無害化主調，從而一定程度地擾亂了垃圾處理的責任區分和技術路線。

二、市場化改革不能免除城市垃圾處理中的政府責任

　　在傳統的公益服務體制下，政府將城市垃圾清運和處理作為公共責任，通過政府的直接投資并直接領導事業單位進行運營來實現服務。這種模式下，政府負責投資，沒有垃圾收費，即便有，收費是象征性的或補貼性的。政府和運營單位之間是行業管理關系而不是市場監管關系，服務責任屬于政府。我國的城市環衛行業的體制幾十年來一直持續這種模式。目前世界上這種模式仍然是許多國家的主導模式。
　　 由政府直接提供福利性的垃圾處理服務，是傳統行業管理機制得以生存的基礎。但是，這種模式的基礎已經在中國發生了變化。當市場化在諸多背景的協同下成為主要改革方向時，城市垃圾處理的傳統關系發生了變化。21世紀以來，中國政府開始在公用事業領域進行開放，鼓勵和允許社會資本進入公共行業，以釋放政府的投資壓力；同時，在壟斷行業放寬市場準入，可以引入競爭機制，提高效率。
　　 城市垃圾處理是市政公用性事業，不同于一般競爭性行業。其準公共產品特性和很強的外部性特性使政府無法完全卸掉政府責任。其責任主體最終仍然是政府，不是產生垃圾的公眾，也不是處理垃圾的企業。
　　 對城市垃圾領域而言，只憑宏觀經濟和政策調控來保障是不夠的。這些特征要求政府至少通過科學的監管體系來履行保障持續、安全普遍服務的責任。城市垃圾處理雖然沒有像城市供水領域那么強的自然壟斷性，但是垃圾處理提供的是公共服務，即便由企業以商業方式提供，最終的責任主體仍應該是政府。

三、政府主體不妨礙城市垃圾處理行業的市場化

　　世界銀行曾根據潛在市場競爭能力、設施所提供服務的消費特點、收益潛力、公平性和環境外部性等指標，定量分析了城市污水和垃圾處理相關環節的市場化能力指數。當指數為1時，表示市場化能力很差，不宜讓私人部門參與；當指數為3時，市場化能力最好，完全可以由私人部門完成。分析結果表明，垃圾收集的市場化能力最好，為2.8；垃圾衛生處理居中，為1.8～2.0。這一定量分析較好地說明了城市垃圾收集和處理領域引入市場機制的可行性。
　　 但是垃圾收處理不是企業直接面向公眾的可以計量的商業服務。作為國內外普遍采用的“誰污染，誰負責”的原則，污染者要支付費用。但是收費的性質為行政事業性收費，不像供水行業一樣采用經營性收費，使用價格機制。公眾有權利要求政府提供高質量的生活環境，除了要交納一定的處理費用之外，也有義務支持和維護政府對垃圾的管理規定，積極參與到垃圾分類、節約資源、愛護公共設施等活動中。政府是垃圾管理制度的制定者和垃圾行業的監管者。政府可以制定相關的政策，確定特殊的優惠政策和價格水平，鼓勵和引導行業的發展，延伸或拓展產業鏈，擴大垃圾處理資源化收益。
　　 市場機制的引入主體是政府，政府面對公眾作為責任的主體，向公眾收取垃圾處理費，在財政許可的情況下，政府也可以免收垃圾處理費。引入市場機制，可以通過競爭降低成本、提高效率。政府將垃圾收費以公共財政轉移支付的渠道在社會上公開招標，擇優選擇投資和經營者，按照全成本、成本補償和合理利潤等方面確定服務的價格。并通過經濟合同或協議的形式，委托企業為政府提供輔助性服務，政府則向企業支付服務費用。這種市場化模式下，政府仍然是服務的主體，委托企業投資運營只是為了更好服務的輔助。公眾支付的垃圾處理費同垃圾處理的成本或者企業得到的價格有聯系，但不是一一對應的關系，政府財政會對這筆資金進行調控，比如可能會用于街道保潔等。盡管垃圾處理有公益性的色彩，但是可以根據各個環節的特點，采用不同方式實現市場機制的引入。
　　 這種責任的保留在結構上有幾種形式：有采取垃圾處理廠的資產保留在政府，將經營權轉讓的形式；有處理廠的建設、經營權在一定期限內共同轉讓的方式（BOT、TOT）。這些形式都有其共同點：政府接受責任追訴；政府與企業間簽訂不同形式的、平等的經濟合同，政府與企業間不是行政許可關系；政府需要依據協議要求進行嚴格而科學的監管。

四、垃圾資源化在經濟性上被夸大了

　　減量化、無害化、資源化是城市垃圾管理的重要原則之一。盡管從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變下的垃圾管理形式已經發生了很大的轉變，這些管理的原則沒有根本上的變化。但是關于垃圾處理無害化和資源化的問題，在技術和政策上的認識普遍存在混淆和爭議。
　　 垃圾是人類生產和生活產生的固體廢物。減量化、無害化是城市得以生存的持續發展的基礎之一，因此被普遍認為是一種政府應盡的責任，長期以來一直是城市環衛工作的核心。而現實中資源化概念的提升對垃圾處理行業產生著極大的沖擊。
　　 資源化對中國而言并不陌生，中國自古就有“舊物回收、變廢為寶”的優良傳統。據報道，北京市10萬拾荒大軍每年從廢品中拾走的“垃圾”價值約10億元。
　　 驚人的數字似乎向人們昭示，城市垃圾處理的企業應該從垃圾中獲得更多的“寶”，垃圾處理行業可以在“資源化”的大旗下，不需要政府太多的投入而獲得自我良性發展。
　　 但是，從拾荒者低劣的工作和生活環境、糟糕的健康狀況，以及引起的社會治安問題、假冒偽劣產品、再生過程的二次污染等問題，不難發現外部不經濟性是拾荒大軍獲得收益的主要原因，也是超值財富掩蓋下嚴重環境問題的癥結。在目前垃圾產品出路監控體系不完善的背景下，將垃圾處理過度地推向資源化，將產生一系列的社會問題。
　　 目前社會顯然夸大了垃圾作為資源的價值，在一些技術廣告商的吹噓下，又神化了某些資源化技術的功效，使行業對垃圾處理的技術路線和產業政策產生了混亂
　　 我國城市生活垃圾的成份與發達國家存在著明顯的不同。一是水分高，大部分城市生活垃圾的含水率都超過40％，甚至高達60％；二是有機質含量高，一般為45～55％；三是混合收集造成的垃圾成分十分復雜。目前采用的主要三種處理處置方式是衛生填埋、焚燒和堆肥，盡管三種方式都在資源化方面有所體現，如：填埋氣體的利用、焚燒余熱的回收、堆肥產品的直接利用等。但是從中國目前的實踐來看，都不同程度地存在利用效率不高的問題。
　　 除了城市生活垃圾和工業固體廢物以外，固體廢物還有一部分社會源廢物，比如包裝廢物、塑料、餐廚垃圾等。同城市生活垃圾相比，這部分社會源廢物的資源化優勢明顯。另外，目前我國的城市垃圾處理對象是被拾荒大軍經過撿拾和回收后的垃圾，相當一部分資源化的成分已經被剔除。

五、無害化和資源化的辯證統一關系

　　無害化是指生活垃圾在科學的管理手段和經過處理設施達到不損害人體健康、不污染環境的目標。資源化是指回收和轉化利用垃圾中的有用資源，使之重新進入對人類有用的物流和能源利用中。
　　 從表面上看，要實現垃圾處理無害化原則，需要進行一定的資金投入來實現，而資源化可以將垃圾轉變成資源，變廢為寶。盡管兩個過程在資金流上是相反的過程，在注重環境成本發展的社會，兩者之間存在著一致的辨證關系。
　　 無害化和資源化沒有矛盾。無害化不是垃圾處理的目的，而是控制目標，資源化則是垃圾無害化的重要而有效的手段。資源化能夠創造財富的同時，并不足以對垃圾處理實現經濟上的補償和平衡。資源化不是說明政府不需再對垃圾處理進行投入，也不是說明垃圾處理不需要進行收費，資源化是垃圾處理的目標之一。從循環經濟的高度來看，資源化比無害化具有更高的層次。
　　 無害化和資源化是相輔相成的。無害化支撐資源化，不考慮垃圾無害化，單純從資源化出發索取的財富，是以犧牲環境成本或者健康為代價的，也就是環境成本的外部化。資源化為無害化創造條件，一個資源化效率很高的項目有強大的經濟實力來支撐垃圾無害化治理的投入。
　　 從可持續發展觀的角度看，更應該把資源化放在很高的高度上來認識垃圾處理行業的發展。《中國21世紀議程》也將大力推行城市垃圾資源化作為目標之一，垃圾資源化目標對于堅持以人為本，構建和諧社會意義同樣重大。

六、實現資源化和無害化的管理途徑

　　市場化體制下，垃圾處理的具體實施者是企業，追求最大利潤是企業的本性，監管水平是關系資源化和無害化執行效果的關鍵。比如，垃圾焚燒發電的飛灰是一種危險廢物，如果按照國家規定進行處理的話，企業需要支付的費用大約是1000元/噸，甚至有的高達2000元，如果按照一噸垃圾產生3%左右的飛灰計算，每噸垃圾的處理成本將提高30-50元。類似的問題還包括垃圾焚燒產生的二惡英、垃圾填埋產生的滲濾液污染問題、堆肥產品中的重金屬問題等等。這些污染物的控制和監管水平，直接關系資源化和無害化的經濟平衡點。經營企業會傾向性地尋找不按照危險廢物處理的機會和可能，這時就需要政府的嚴格科學監管。
　　 對于不同垃圾成分的資源化問題，政府需要分類加以區別對待，有些垃圾成分不需要政府引導，市場機制本身就可以很好地加以解決，比如廢紙、礦泉水瓶等；有些政府應該提供一些有利的鼓勵政策，促進資源化進程，如電子垃圾處理和堆肥等；還有一些可能根本無法進行資源化利用，或者目前階段資源化利用在經濟上不可行。按照垃圾處理無害化的標準和協議，保護環境，為公眾提供一個美好的環境。企業可以通過技術進步來提高競爭力和降低成本，從而獲得大量的市場份額和利潤率。有效的管理機制和技術進步是解決垃圾問題的關鍵。
　　 國家制定和實施了《中華人民共和國可再生能源法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國清潔生產促進法》，建設部也于2004年頒布了《市政公用事業特許經營管理辦法》，這些法規為垃圾管理奠定了大的政策環境背景。但是地方政策配套不到位，制約了垃圾處理的產業化和市場化進程，也為技術路線的制定和選擇帶來很大的風險。例如對從事垃圾處理的企業可以獲得稅收優惠的鼓勵政策，但是目前仍然沒有確定是哪種稅收優惠、優惠的幅度；大部分城市也不能提供垃圾焚燒上網電價的規定。這些問題使得企業在進入垃圾處理行業時無法準確得到資源化的價值，基本都是個案研究、一事一議，具有很大的不規范性，企業進入市場受到限制，已經進入市場的企業也面臨較大的不確定性風險。
　　 一些地方政策的制定僅僅從單一的角度出發，沒有綜合的、科學性的發展觀念，丟失了很多資源化的利益。一些政策條例和標準規范的制定過于草率，在國外一項標準的出臺往往需要3～5年，在國內缺乏基礎性研究資料的情況下，幾個月就可以完成，科學性差。

七、實現資源化和無害化的技術途徑

　　分類收集是實施生活垃圾減量化、資源化、無害化目標的有效途徑，將有利于降低生活垃圾無害化處理和資源再利用的技術難度和成本。沒有分類的垃圾，由于垃圾中有機質高，使得填埋場滲濾液濃度高、產生量大；焚燒處理熱值低；堆肥產品質量不高。目前，由于環境意識、管理水平和經濟發展水平的限制，實行全面的垃圾分類收集尚需時日。粗分類可能是目前情況下一個比較好的解決混合收集難以處理的途徑。
　　 垃圾處理如果不能同分類運輸和分類處理結合的話，完全喪失了意義。即使在起始端做到了分類，在收集時重新混到了一起，不僅不能起到分類的作用，最終前期的分類也將不會得到貫徹和執行。在很多城市的試點證明，分類運輸的效率很低。這與垃圾分類的種類過細有關，把垃圾分為干濕兩類作為過度階段，在公眾投放時非常方便，而且在運輸過程中也容易實現。
　　 三種主要的垃圾處理處置方式都存在各自的優缺點。填埋造成高濃度大量滲濾液的污染、土地資源的大量占用、填埋氣體帶來的安全隱患和溫室效應；垃圾焚燒的飛灰和二惡英污染問題、投資和運行成本高；堆肥產品質量差、缺乏市場銷路等。由于我國不同的城市經濟發展水平、土地緊缺程度和肥料市場等存在較大差異，因此，急需解決的問題和技術選擇也是不同的，不能采用一刀切的方法，國外的發展經驗也充分說明這一點。
　　 資源化和無害化的問題很大程度上體現了垃圾處理商業和公益的不同定位問題。對于這個問題的正確認識，將明晰政府、公眾和企業三方的責權利關系，促進城市垃圾處理市場化和產業化的改革。