摘要：隨著經濟社會的發展，世界淡水資源短缺的問題日益突出。無論是學術界還是實務界都對其予以高度的關注，但是仍有諸多問題值得研究。本文介紹了世界及中國淡水資源的分布狀況，分析了淡水資源短缺的具體問題，進而考察了形成淡水資源短缺問題的原因：世界人口的持續增長，市場經濟的負外部性，城市化與工業化導致人口過于集中以及水資源的粗放式使用。最后提出幾點解決水資源危機的政策與法律方面的建議：做好水資源評價工作，政府管制與市場配置相結合，發展循環經濟、節約用水以及預防水污染。
    　　
    你永遠都不會懷念水，直到你的井枯竭。
    ——威廉·克利斯托夫·漢蒂

　　水——生命的源泉。這句大家耳熟能詳的箴言，在當今愈發體現出了其顛撲不滅的真理性。時代已經讓我們置身于珍惜每一滴水的邊緣，哪怕是再越雷池半步，自然的報復就會不約而至。美索不達尼亞之類的災難在自然看來也許是稀松平常之事，但在人類的歷史上無異于一場浩劫。值得慶幸的人是有思想的，也是理性的。盡管有學者指出問題不可能在產生問題的環境中得到解決，但是，淡水資源保護還是憑借著人類的理性與智慧在探索中曲折前進著。這個問題我遵循“是什么——為什么——怎么辦”的研究思路進行闡述。首先從世界淡水資源的基本狀況談起。

    一、世界淡水資源的分布狀況

    通常意義上的水資源指的是淡水資源。淡水資源的在地球上儲量是有限的，而能夠為人類直接使用的淡水資源則更為有限。
    地球是一個天然的蓄水池。地球表面總面積中水體面積達71％，水體總量達14億立方千米，其中的97.5％是不能直接使用的咸水。淡水資源只占2.5％，或者說只有0.35億立方千米。2.5％的淡水資源中又有69％的儲量以固體冰川和永久凍冰的形態存在，難以為人類利用。 
    有限的淡水資源在世界各國的分布也是不均衡的，并且差異較大。一般而言水循環活躍的地區，淡水資源比較豐富；水循環不活躍的地區，相應的水資源就比較貧乏。全世界人均淡水資源擁有量為7342立方米，但由于淡水資源的分配在時空上很不平衡，所以，很多國家和地區都缺水。具體到各國而言，世界上65%的水資源集中分布在10個國家里，而人口占世界人口40%的80個國家卻嚴重缺水。根據聯合國有關部門發布的《世界水發展報告》，在對180個國家和地區的水資源狀態進行排序后看到，人均可用水量排序倒數后五位的國家和地區是：科威特、加沙地帶、阿拉伯聯合酋長國、巴哈馬和卡塔爾。水資源最豐富的五個國家和地區是：丹麥的格陵蘭、美國的阿拉斯加州、法屬圭亞那、冰島和圭亞那。
    在淡水資源方面，大自然對中華民族并不慷慨，甚至相當吝嗇。從總量上看，我國淡水資源不算太少，全國河川徑流總量有2.7115萬億立方米，居世界第六位。但就水資源與國土面積、耕地面積對比而言，則處于世界中等偏下水平。人均水量僅及世界人均水平的1/4強，是美國的1/5，前蘇聯、印尼的1/7，加拿大的1/50，而耕地畝均水量只及世界水平的3/4，遠低于印尼、巴西、日本和加拿大，屬于貧水國家之列。根據世界公認的標準，凡人均淡水資源擁有量低于5000立方米的國家就被視為貧水國，低于2000立方米的國家則為嚴重缺水國。在世界近百個缺水國家中，中國是公認的貧水國，人均淡水資源擁有量不到2200立方米，排在世界人均數第100位之后，已被聯合國糧農組織列入世界12個最貧水國家的“黑名單”；而30年后，中國人均淡水資源擁有量將不到1700立方米。從這個側面我們可以看出人口優勢給我們帶來的環境與資源壓力相當巨大，人多水少是我國淡水資源狀況最顯著的特點。

    二、世界淡水資源的利用狀況及存在的問題

    隨著世界經濟社會的快速發展以及人口的高速膨脹，人類對水資源的需求也與日俱增。
    為了解決工農業生產用水以及生活用水，各國采取了改變水的局部自然循環的水資源開發利用與優化配置措施。20世紀以來，全世界修建了大量的攔水蓄水工程以調節地表徑流，解決水資源供給季節分布不均的問題，如埃及的阿斯旺大壩，中國的葛洲壩以及三峽大壩。為解決地區性的空間分布不均造成的缺水問題，還修建了大量的引水工程，將水資源相對豐裕地區的水引到嚴重缺水的地區，例如，在美國西部開發過程中，美國通過從克羅拉多河引水，供應南加州地區的用水需求；20世紀50年代，加州又進一步實施了北水南調工程，將加州北部的水引到南部。調水工程的成功，為南加州的發展提供了堅實的基礎。與此同時，世界各國都非常重視地下水的合理開發利用，為了保持地下水的持續利用，一些國家在抽取地下水的同時，還對地下水資源進行回補。對于較大范圍的區域性缺水，很多國家通過區域之間水資源的調配，解決水的短缺問題。這些措施的采取都有力地推動了人類政治經濟文明地發展。
    但是，水資源的利用過程中存在的問題也不容忽視。無論是學術界還是實務界都越來越多的對水資源利用現狀及其問題投入更多的時間與精力進行研究。由于水資源供給的穩定性與需求的不斷增長，水資源在維持生命與生態系統存在與發展的作用之外，愈發呈現出其不可替代的戰略意義。有學者指出，水資源將是繼20世紀70年代發生石油危機之后最有可能發生危機的資源之一。一個國家如何對待它的水資源將成為制約還是推動其經濟社會發展的瓶頸因素。在國際競爭中，水資源的競爭將成為日益突出的競爭焦點。誰在水資源領域占有優勢，誰在國際競爭中取勝的砝碼就會更大。因此各個國家都有專門的機構針對水資源的利用與開發進行管理與保護。但從水資源的現狀來看水資源的自然循環與社會循環已經產生了嚴重的沖突，出現了諸多危及到人類生物圈安全的不容忽視的問題。2003年3月16日至23日在日本東京舉行的第三次世界水論壇召開期間，聯合國有關部門發表了《世界水發展報告》。該報告是當今一份觀點最全、數據最新并具有全球范圍大量豐富圖片的水資源現狀的報告。報告指出：隨著社會的發展，世界許多地方人均用水不足的問題日益惡化，水資源正在因為世界人口增加、環境污染和氣候變化而逐步減少，全球水危機將達到空前的水平。 
    報告對122個國家的水質指標排序，最差的五國是：比利時、摩洛哥、印度、約旦和蘇丹。最好的五國是：芬蘭、加拿大、新西蘭、英國和日本。中國排在地84位。報告指出：亞洲的河流是世界上污染最嚴重的，其鉛污染是發達國家的20倍。目前每天大約有200萬噸的廢棄物傾倒于水體中。水的質量在不斷惡化，每天約有6000名五歲以下的兒童死于腹瀉。報告通過約30張全球彩色地圖、大量的數字、圖表和照片展示了全球水資源危機的嚴重性。從11個方面指出了人類面臨的挑戰，包括健康、食物、環境、水資源共享、城市、工業、能源、風險管理、知識、水評估和治理。通過7個江河流域有代表性的個案研究，反映了社會、經濟和環境的共性問題。 情況表明，水資源的社會循環已經嚴重干擾并破壞了水資源的自然循環。水資源的自然循環在太陽能的驅動下無意識、有規律地運行著，水體在生態規律的作用下有其一定的自凈能，因而水的社會循環只有在水的自然循環的正常運行的前提下才能順利的進行。從上文的論述中我們可以發現世界水資源的現狀是，可利用的水資源極其有限并且時空分布不均，水資源污染極其嚴重并且水質不斷惡化，供需矛盾日益突出，水資源面臨嚴重短缺。

    三、世界淡水資源短缺的成因分析

    水資源短缺狀況的形成有賴于很多因素。比如水資源的分布不均就在客觀上造成水資源的局部短缺，工業化與城市化造成的城市人口集中導致水資源短需求量期內急劇增加，傳統經濟發展模式負外部性造成水資源污染，等等。下面就幾個筆者認為關鍵的因素予以闡述：
    （一）世界人口持續增長
    世界人口的持續增長是造成水資源短缺的最直接的原因。公元一年的時候世界人口大約是2億5千萬，并以每年0.04%的速度增長(而不是4％)。不久以前，世界人口迅速超過了60億，增長率為1.5％。依照如此速度，世界人口在未來35年內就可以翻一番。人口增長與經濟發展的關系在學界還存在這很大的爭論。但從一般的意義上看，人口增長會增加進入經濟系統的資源負擔 ，人口增多，人均資源量相應會減少。在水資源領域，這種情況尤為突出，比如在非洲和中東地區水資源很是短缺，但是人口增長率卻在世界上位居前列。因此如何協調人口資源環境與發展的問題，是一項擺在世界各國人民面前的戰略性的任務。
    （二）傳統經濟發展模式造成的負外部性
    一般認為，水資源受到污染源自市場經濟的外部性。所謂負外部性，通俗地講，是指造成損害而不用承擔賠償的成本。但是外部性是針對單個企業提出的概念，對企業來說不用承擔的成本，并不意味著無人對此承擔成本。比如，水質污染或者公害，負外部性的后果是作為國民經濟的一部分而存在的。公害治理的成本需由政府財政出資來承擔。 發達資本主義國家的工業化走的是“先污染后治理”的路子，對資源環境無節制地開發利用，而以空氣、土壤和水為主體的自然環境成經濟系統天然的垃圾處理場所。水資源的公共物品的性質決定了利益最大化的經濟人沒必要花費心思去考慮水體污染會給自己帶來多少的成本。至于水資源短缺對于單個的企業來說也許并不構成促使其自覺履行節約用水、預防污染的充足理由，畢竟那還是很遙遠的事情。企業就是成本效益利益最大化的代名詞。這就決定了企業在水質污染水資源短缺的過程中扮演了舉足輕重的角色。水資源保護的責任也許更多的應該由政府來承擔，但在市場經濟發展的歷史中，政府也更多的是圍繞著市場來運作的。可以說水資源破壞的歷史也就是政府縱容企業、企業掠奪自然的歷史。當然有的政府很早就開始關注企業的外部性帶來的水資源破壞。例如美國聯邦政府進行水污染控制的歷史最早可追溯到1899年的《垃圾法案》，但中間會因財政預算、經濟發展目標、政治因素而出現很多的變故，比如在里根政府時期就大幅削減水污染控制方面的財政預算，理由是財政難以承受。因此市場經濟體制下，政府和市場的雙重缺陷就導致了水資源短缺的必然性。而如何彌補這樣的缺陷，也許是擺在我們面前的一項艱巨任務。
    （三）工業化及城市化的推進導致人口過于集中
    工業革命以來的歷史可以稱之為工業化與城市化的歷史，無論哪個國家都在不遺余力地推進工業化，實現城市化。工業化使得人類經濟系統的廣度與深度都成幾何倍數的增長。自然循環中的水資源通過人類的某種行為進入經濟系統，成為生產生活用水，經過水的社會循環，再進入自然環境。這樣一個過程看似簡單，但是也許我們每個人稍加思考就會明白其中的問題。資源，依照通常的理解，指的是能為人類利用的自然物質。進入經濟系統的水在被利用之前是具有自凈能力、潔凈安全的水，對于不同的市場主體具有不同的效用，但水資源在經過社會循環進入自然環境之后成為一種什么狀態，也許在工業化過程的大部分時間中沒能夠引起企業和政府的重視。畢竟水資源具有一定的自凈能力，在社會循環對自然循環的干擾與破壞未達到一定程度并且足以危及經濟系統的持續發展之時，人類是不會主動自覺地去關注水資源的社會循環地后果的。一般的認為，水資源是可再生資源，但這也并不是說水資源中就沒有不可再生的因素，不可逆的后果也許不是依靠人類的認識能夠及早全面洞見的。300多年的工業化已經使得水資源顯現了諸多危及經濟系統和生物圈的不可逆的現象。比如大量含有無法分解的化學物質的污水排入江河湖泊中，以致無法獲得可為生產生活利用的水。指出工業化的問題并不是要否定工業化本身，而只是要說明的是工業化的進程也許還有更多的可以改進之處，傳統的工業化模式無異于為其自掘墳墓。
    工業化的一個重要舉措和必然后果是城市化。工業經濟的日益繁榮吸引了越來越多的農業人口脫離農業生產加入到以城市為中心的工業生產中去。這個過程持續到現在方興未艾，城市人口的過于集中使得原本就有限的水資源更加稀缺。工業發展，城市擴張，人口集中，水資源短缺，這幾乎成為一個無可辯駁的邏輯后果。尤其是在現在經濟后進的國家，以政府為主導的城市化成為推進經濟發展的一項重要舉措。但是每一個城市化了的領域都不免以經濟的快速發展為開路先鋒。經濟和環境資源的沖突也是意料中事。造成水、空氣和土壤的污染成為經濟后進追求先進的國家與地區的必由之路。當然，這只是在傳統的思維模式下經濟社會發展的不二選擇。但是，人類正在走向全球化而且義無反顧的走向未來，所能依靠的唯有人類的理性與智慧，我們應該對當前的工業化與城市化有所反省和改進。
    （四）水資源的粗放式使用造成浪費嚴重
    水資源的粗放使用使得本就不很富裕的世界水資源變得更加短缺。在工業生產領域，行業內部企業之間的生產率大為不同，生產同一產品所需的淡水量就差別很大，如同樣是造紙，大企業因為其資金充足，就有更大的能力配置先進設備，或者有能力購置節水的設備或者儀器；而小企業那里因為其資金周轉不開，沒有剩余的財力去購置那些對大企業來說不值一提之物。這里對于小企業來說粗放式經營造成水資源短缺的情形是顯而易見的。相同的現象還發生在行業之間，因為行業生產率的不同，粗放式經營帶來的水資源的浪費幾成必然。在這里，還有一個重要的問題應當論述，那就是為何粗放式經營就會帶來水資源浪費。一句話來說，就是說資源無價。在傳統的觀念中，水資源是“取之不竭用之不盡”的，因此在工業生產的過程中很少會有那個企業在考慮成本效益之時想方設法減少水的使用，哪怕是后來水體被污染了，要求做到的也僅僅是設法預防污染，由國家制定排污標準，征收排污費或者排污稅。但是對于水資源本身來說向來是不收取使用費用的，即使收費也是極其低廉，也就是說企業成本中基本可以忽略此項。這里或許就應改討論一下馬克思的勞動價值論在這方面的合理性了。勞動價值論中的價值指的是勞動價值，沒有經過人類無差別的勞動的自然資源與環境比如空氣、水等支持人類生物圈的東西沒有經過勞動就沒有價值。沒有價值，就談不上交易以及交易成本，沒有成本的物質也許我們就會不加節制的利用，更別談珍惜與保護了，粗放式的使用也許就成為一種當然與必然。因此，我們也許應該在注重保護自然資源與環境的背景下，考慮如何為水資源賦予價值，從成本上促使水資源的使用者節約用水。
這里分析的是水資源問題產生的通病，這些原因不僅在經濟發達國家存在，在發展中國家，尤其是在中國這樣經濟社會快速發展、強調“發展是硬道理”的國家中表現的尤為突出。因此我們要致力于淡水資源的保護的話，上述問題就無法回避。

    四、淡水資源保護的政策及法律對策研究

    前面筆者主要介紹了世界淡水資源的分布、利用現狀以及存在的問題，下面就主要針對這些問題進行對策性的研究，并就淡水資源的合理利用與保護問題予以論述，以期對該問題的解決有所裨益。
    （一） 做好水資源的評價工作
    1992年里約熱內盧世界環發大會上通過了《21世紀議程》，其中專章論述了淡水資源的保護與利用。在其對各國淡水部門提出的方案中有一項就是水資源的評價。水資源評價就是確定水資源的源頭、范圍、可靠性以及水質以及對水資源造成影響得人類活動。水資源評價是進行水資源管理得依據，也是評估開發水資源可能性的先決條件。 中國國家水利部部長汪恕成在《水權管理與節水社會》的講話中也提到水資源的承載能力的概念。他認為水資源的承載能力是一個國家與地區協調經濟發展與環境資源保護的重要依據。所謂的水資源承載能力是指一個地區的水資源環境可以承受的經濟發展規模與速度以及保證水環境生態功能的能力。水資源的承載能力是水資源的評價的內容與目的。由此政府應該確保水資源評價工作得到順利進行。水資源評價面對的主要障礙是資金與人員。無論什么政策與法律的制定與執行都得仰賴于資金的投入與人員的配備，在水資源評價方面更是如此。由此，進行水資源評價對于水資源保護來講也許稱得上是“知己知彼、百戰百戰”的策略。
    （二） 政府管制與市場配置相結合
    水資源是私人物品，兼具公共物品的屬性。因此應該堅持水權在市場自由配置的基礎上，加強政府對水資源的管制。之所以主張水資源的市場配置是因為市場能夠有效推動水資源流向效率最大化的用途。但水資源的市場運作有個制度上的前提，那就是對于水權內涵的界定。在中國已有很多學者主張水權可以私有化，認為水權包括水資源的所有權，水權可以交易是包括水資源所有權在內的水權交易。筆者也認為水資源的所有權歸國家所有難以實現水資源的效率最大化。并且以中國已有的水資源利用實踐來看，國家擁有水資源所有權不利于水資源的優化配置與節約，也不利于水資源的污染預防。由此在水資源日益短缺的今天，有必要考慮水資源的私有化，允許市場主體擁有水資源的所有權。對于自己擁有的水資源，權利主體的經濟人理性會在市場規律的引導下盡可能實現其效率最大化。能夠為工農業生產提供優質充足的水資源，也許會成為擁有水資源的權利主體增加財富獲得利潤的手段。因此國家應該對水資源的私有化充滿信心。政府在水權運作方面要做的是制定出保證水權市場正常有效運作的行為規范。當然市場以效益最大化為最高宗旨，實現效率之時，難以保證水資源配置的公平。因此在水權市場運作的同時政府應該加強管制，做好水資源的公平分配。比如水資源的市場配置應該在滿足公民正常生活用水的基礎上進行，應該盡量限制在工農業生產領域。對于水資源時空分布不均的問題由政府解決更為可能與合理，比如南水北調之類的大型調水工程只能由國家在對人口、資源、環境與經濟的通盤規劃論證的基礎上方可實施。另外對于水價的問題，也應該由國家予以調控,在負擔得起的情況下，實行水費制度，水價的制定應該依據水資源的邊際成本與機會成本來確定。
    （三） 發展循環經濟，節約用水，預防水污染
    由于生產力水平低下，導致的水資源利用效率不高在世界各國比比皆是，尤其是在發展中國家，為了追求經濟增長的高速度，對水資源的粗放式利用更是熟視無睹。加上生活污水、工業廢水的大量排放，造成水資源大面積的污染，這也成為水資源短缺的重要成因。由此無論那個國家在發展經濟的同時都有必要構思在本國建設節水型社會以及著力于水資源污染的預防。針對水污染預防，在經濟的發展過程中曾有過多種對策，主要的為征收排污費和征收污染稅。征收排污費對于政府來說，也許不是最好的選擇。我們可以考察一下征收排污費的具體操作即可得知這種方式成本很高。政府首先得依據環境科學的發展水平制定出相應的排污標準，然后在具體的實施過程中得對企業排污是否達標進行監督，要是超標程度輕重也得有量的具體描述。然后征收得來的費用再通過修建污水處理工程等途徑用于水資源的凈化與處理。這些事項完全由政府來承擔應該說是成本很高的。所以很多學者主張采用征收資源稅、污染稅等法律手段來解決該問題。著名的庇古稅就主張對排污主體征收排污稅，政府利用稅收收入進行環保方面的投資。但是無論怎樣這都是一種末端治理的方式，在現在看來，對于保護環境與自然資源都是不經濟的。
    也許解決該問題的治本之策應該是修正我們的消費觀念與生產模式。目前無論是在國際上還是在我們國家循環經濟的呼聲都比較響亮。循環經濟的基本原則是3R原則，內涵之一就是節約資源，并使資源無害或者少害化。尤其是循環經濟采取了工業代謝分析和產品生命周期評價等環境管理的工具與方法，都是旨在從根本上經濟發展與環境保護的關系。這些活動也當然考慮到和有利于世界淡水資源的保護與利用。由此我們可以得出一個結論，環境與資源問題從來都不單單是水與空氣的問題，它更多的和人類經濟系統的運行模式有著無法割舍的姻緣。解決淡水資源的保護與利用問題，我們就得設法對人類既有的經濟系統予以反思與重構。

    五、結語

    人的存在只不過是地球上一個短暫的現象。人類所賴以生存的生物圈也只不過是地球生態系統的一個子系統而已。能夠使得人類獲得可持續發展的可能與動力的唯有人類，科技的發展創造了滿足人類無窮欲望的可能性與物質基礎，也為人類提供了解決諸多棘手問題的途徑。但是人類沒有足夠的理由相信科技就是萬能的。電影《后天》所描述的情節雖說只是一個假設，然而當假設瞬間變為現實的時候，人類面對的唯有浩劫。淡水資源是生態系統的根基，也許在淡水資源利用與保護的問題上花費多少時間都是值得的。在政治經濟文化全球化的大背景下，加強在淡水資源保護領域的合作，對各國來說無疑都將是明智的選擇。別讓眼淚成為我們的最后一滴水。人類所能依靠的唯有人類自己，讓我們謹慎并充滿信心地面向未來吧。

　　
    Abstract：With the devopement of the economy and society, the problem that the water resources is hard up becomes more and more severe . The article introduces distributing status of the water resources throughout the whole world and china, analyses the problem that the water resources is hard up, and then study the reasons causing the problem：the sustaining increase of the world population, the negative exteriority of the market economy , the industrialization and generalization of the city and town which cause the excessive concentration of the people and the inefficient use of the water resources. Eventually the article suggests some proposals about the policy and law：making a comprehensive evaluation of the water resources, combining the government control and market collocation, developing the cycle economy that includes economizing and guarding against pollution of the water resources.