Development of technical standards for water resources protection//Shi Qiuchi, Wang Yuchun, Cheng Yan
Abstract: It is obvious that the main body system of water resources protection is absent currently during the
transformation process from conventional water management to resource - oriented or ecology - oriented management.
Considering the water conservation demand of technical standards including supervision and management of water
function zoning, water ecosystem protection, ecological- friendly project construction and advanced by fast development of
water science, it is recommended that more attention shall be paid in the future when standard of water resources protection is formulated, including strengthen scientific experiments, enhance scientific contents of technical standards
and conduct investigation and studies, and take full consideration to both similarity and specialty of water resourceprotection standards.
Key words: water resources protection ; technical standard; system

中圖分類號(hào): TV213.4+G307 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: B 文章編號(hào): 1000- 1123( 2006) 13- 0032- 03

一、我國(guó)保護(hù)水的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀
1.法律法規(guī)逐步健全
    水資源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化工作是基于環(huán)境法規(guī)的需要而發(fā)展起來的。隨著水利事業(yè)和環(huán)境保護(hù)工作的推進(jìn), 我國(guó)相繼頒布了保護(hù)水環(huán)境、水資源的法律法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件,為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定及實(shí)施提供了法律依據(jù)。
    《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)水法》對(duì)水作為環(huán)境和資源要素提出了保護(hù)的基本要求。《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)防洪法》對(duì)水污染和水土流失的防治、防洪做出了明確的規(guī)定, 為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定提供了具體的要求。《水法》對(duì)水功能區(qū)的規(guī)定, 為我們建立功能區(qū)保護(hù)目標(biāo)提供了依據(jù)。《水污染防治法》對(duì)排污管理的要求, 為制定排污濃度標(biāo)準(zhǔn)提供了依據(jù)。同時(shí), 需要根據(jù)不斷完善的法律法規(guī), 不斷更新和完善有關(guān)水保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范, 使法律法規(guī)能夠貫徹實(shí)施。比如, 《水法》中關(guān)于核定水域納污能力和限制排污總量的規(guī)定, 為制定核定水域納污能力的技術(shù)規(guī)程、污染物排放總量控制等規(guī)定提供了依據(jù)。《水法》中關(guān)于兼顧生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水的要求, 為我們制定生態(tài)用水量標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)技術(shù)要求提供了依據(jù)。
2.水污染防治方面的標(biāo)準(zhǔn)有待完善
    自1973 年我國(guó)頒布第一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)— —《工業(yè)“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ4- 73) 以來, 經(jīng)過30 年的實(shí)踐, 我國(guó)關(guān)于水污染防治的標(biāo)準(zhǔn)不斷完善, 尤其在濃度控制要求方面基本形成了以不同行業(yè)的污染物排放濃度標(biāo)準(zhǔn)為主體、配套污染物濃度監(jiān)測(cè)方法、標(biāo)準(zhǔn)樣品、監(jiān)測(cè)規(guī)程規(guī)范的系列標(biāo)準(zhǔn)體系。分析這些標(biāo)準(zhǔn), 有幾個(gè)重要的問題尚待解決: 一是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的銜接, 二是不同行業(yè)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接, 三是總量控制標(biāo)準(zhǔn)與濃度控制標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接。
3.以水生態(tài)系統(tǒng)為保護(hù)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)缺位
    在水域保護(hù)方面, 目前的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)更多側(cè)重于對(duì)水體水質(zhì)的保護(hù), 比如地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、地下水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等。實(shí)際上, 水域保護(hù)的含義應(yīng)該包括對(duì)水域形態(tài)的保護(hù)、水域周邊環(huán)境的保護(hù)和水質(zhì)保護(hù)等至少三個(gè)部分的內(nèi)容。對(duì)影響水域形態(tài)的所有人為活動(dòng)都應(yīng)該有相應(yīng)的規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn), 對(duì)水與周邊可能影響水域形態(tài)或者水質(zhì)的行為也應(yīng)該有相應(yīng)的規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn), 這就是水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)或者規(guī)范。
4.水利工程的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范缺位
    現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系充分反映了“工程水利”的特點(diǎn), 以工程手段開發(fā)利用水資源, 相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范以保障工程安全為首要問題, 基本沒有考慮工程對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響以及減免其對(duì)生態(tài)系統(tǒng)影響的有關(guān)要求。從現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系看, 這方面的不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面: 第一, 缺乏水利工程對(duì)生態(tài)影響的相關(guān)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范導(dǎo)則, 目前水壩建設(shè)中普遍采用化學(xué)灌漿工藝對(duì)水質(zhì)和水生態(tài)的影響進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià); 第二, 缺乏生態(tài)水利工程的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn), 比如缺乏為保護(hù)生態(tài)對(duì)工程建設(shè)材料的選擇標(biāo)準(zhǔn)、形狀要求標(biāo)準(zhǔn)和施工規(guī)范等。
5.保護(hù)水的標(biāo)準(zhǔn)的建立和實(shí)施受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人們認(rèn)識(shí)水平的制約
    協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)的矛盾是今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)面臨的主要挑戰(zhàn)。因此, 標(biāo)準(zhǔn)制定的核心是將“在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)”的理念反映出來。標(biāo)準(zhǔn)的制定受到認(rèn)識(shí)水平的制約。水資源具有顯著的地域特點(diǎn), 不同區(qū)域的水體, 水資源更新能力、自凈能力、環(huán)境承載力、生態(tài)過程響應(yīng)等自然稟賦特征差異較大。直到現(xiàn)在, 我們還沒有充分表征水資源地域自然稟賦特性的標(biāo)準(zhǔn)。如果僅采用單一的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn), 不利于確定流域( 水系) 水保護(hù)功能目標(biāo)的確定, 易造成企業(yè)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)。
6.標(biāo)準(zhǔn)的制定與管理受到現(xiàn)行部門分割管理的影響
    由于歷史原因, 我國(guó)保護(hù)水的部門涉及水利、環(huán)保、國(guó)土資源、城建、衛(wèi)生等部門, 不同部門從自身職能和工作要求出發(fā)制定標(biāo)準(zhǔn), 這在一定程度上影響了水資源統(tǒng)一管理。例如,根據(jù)水循環(huán)的自然規(guī)律, 地表水和地下水存在天然的水力聯(lián)系, 其水量和水質(zhì)過程相互作用、相互影響, 但以往我國(guó)地表水和地下水管理卻分屬于兩個(gè)部門。相應(yīng)地, 目前還沒有關(guān)于地表水—地下水聯(lián)合監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。要科學(xué)合理配置水資源,必須對(duì)水資源開發(fā)利用的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮, 實(shí)行區(qū)域范圍內(nèi)地表水與地下水、水量與水質(zhì)、城市與農(nóng)村水資源的統(tǒng)一管理, 有條件的地方要實(shí)現(xiàn)涉水事務(wù)的統(tǒng)一管理。現(xiàn)行水資源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)顯然不能滿足水資源統(tǒng)一管理的要求。
二、水保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展與完善探討
1.水管理的發(fā)展方向
    不同階段水資源管理和保護(hù)的內(nèi)涵與要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)不同。粗略地劃分人類對(duì)水的管理歷史, 大致可以分為四個(gè)主要階段: 原始階段、工程階段、資源管理階段、生態(tài)管理階段。雖然我們處在工程水利和資源水利的過渡階段, 但是人們已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到水在生態(tài)系統(tǒng)中的作用。應(yīng)該說生態(tài)管理的萌芽已經(jīng)開始出現(xiàn)。在追求人與自然和諧相處的道路上, 人與自然始終是既相互矛盾又相互依存的。建立和諧相處的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系,就成為法律之外規(guī)范人類行為的重要約束依據(jù)。
2.保護(hù)水的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范需求分析
( 1) 以水功能區(qū)制度為核心的水資源統(tǒng)一管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需求

    以保障水體功能正常發(fā)揮為前提, 合理開發(fā)利用水資源并保護(hù)水環(huán)境的健康狀態(tài), 實(shí)現(xiàn)人水和諧相處是《水法》修訂后增加的一項(xiàng)基本制度。因此完善這項(xiàng)制度的技術(shù)規(guī)范是今后的一項(xiàng)基本任務(wù)。在標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范制定方面, 主要包括以下基本內(nèi)容: 水功能區(qū)的水量保護(hù)目標(biāo)、水功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)、水功能區(qū)安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測(cè)方法、水功能區(qū)納污
能力計(jì)算、水功能區(qū)污染物總量控制方案等。目前關(guān)于水功能區(qū)的納污能力計(jì)算方法正在編制過程中, 對(duì)水質(zhì)目標(biāo)提出了基本要求。但其他有關(guān)工作尚待開展, 也缺乏系統(tǒng)的研究。
( 2) 水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范需求
    水利工程在為人類社會(huì)發(fā)展帶來福祉的同時(shí), 也往往對(duì)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生各種影響。疏導(dǎo)河流、整治河道、筑壩壅水和大規(guī)模引水等, 不僅改變了地貌, 影響河流形態(tài), 而且也使河流生態(tài)系統(tǒng)的健康和穩(wěn)定性受到不同程度的影響。許多河流河源衰退、尾閭消失、河槽淤塞、河床萎縮、河道斷流、水污染嚴(yán)重, 造成河流生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)紊亂甚至崩潰, 制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展, 甚至影響了人類的生存。然而, 有關(guān)流域生態(tài)系統(tǒng)健康評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn), 流域生態(tài)系統(tǒng)健康評(píng)價(jià)、診斷的技術(shù)方法, 水利工程對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)的影響分析, 流域生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)目標(biāo)及方法等還有待系統(tǒng)深入的研究。
( 3) 生態(tài)友好型水利工程的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需求
    攔河筑壩的人類活動(dòng)改變了河流的水動(dòng)力特性, 影響了河流中污染物的遷移、擴(kuò)散和轉(zhuǎn)化, 從而導(dǎo)致河流納污能力的降低; 同時(shí)水利設(shè)施可能割裂河流—濕地一體的環(huán)境結(jié)構(gòu),導(dǎo)致洪泛濕地生態(tài)系統(tǒng)的棲息地多樣性格局被破壞。發(fā)展資源水利、生態(tài)水利是實(shí)現(xiàn)人、水與自然和諧相處的主要途徑。為此, 亟待解決的問題主要有: 建立人與洪水共處的防洪減災(zāi)體系; 開展水資源承載能力和水環(huán)境承載力體系研究; 開展不同地區(qū)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)、修復(fù)、重建目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)研究; 制定人對(duì)自然資源, 特別是水土資源開發(fā)利用的行為規(guī)范, 約束人們?cè)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)中的不良行為, 減少人類活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的破壞。
( 4) 當(dāng)代水利科學(xué)快速發(fā)展形成的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需求
    隨著水利科技的迅速發(fā)展, 水資源保護(hù)的內(nèi)涵不斷改變, 其外延也大為擴(kuò)展, 這對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展提出了新的要求, 主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:
①水資源質(zhì)量要求提高形成新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需求。例如, 根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838—2002) , 集中式生活飲用水評(píng)價(jià)指標(biāo)中有68 項(xiàng)為有毒有機(jī)物。然而, 我國(guó)目前關(guān)于水環(huán)境有毒有機(jī)物分析檢測(cè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)方法僅有2 項(xiàng), 可見我國(guó)在水環(huán)境有毒有機(jī)物監(jiān)測(cè)方面要比西方國(guó)家落后至少20 年。
②工作范圍的拓寬需要增加新的標(biāo)準(zhǔn)。例如, 近年來突發(fā)性的水污染事故呈上升趨勢(shì), 而現(xiàn)行水資源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系中水資源質(zhì)量應(yīng)急監(jiān)測(cè)、在線監(jiān)測(cè)以及災(zāi)后評(píng)價(jià)等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)仍然缺位較大。
③ 傳統(tǒng)水利中更多地注重地表水, 當(dāng)前水資源科學(xué)的發(fā)展提出多種環(huán)境介質(zhì)中的水量轉(zhuǎn)化關(guān)系和水質(zhì)演變等理論, 水資源保護(hù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)
應(yīng)該逐步發(fā)展為涵蓋“四水轉(zhuǎn)化”“二元水循環(huán)”等內(nèi)容在內(nèi)的完整體系。
④ 科技進(jìn)步、新理論和新方法的發(fā)展, 要求我國(guó)水資源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不斷更新與完善。我國(guó)現(xiàn)行水環(huán)境國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)水平總體落后, 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)齡過長(zhǎng), 不能夠及時(shí)吸收最新的研究成果,也不能反映水環(huán)境現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì), 不利于水資源保護(hù)工作的開展。
三、當(dāng)前我國(guó)優(yōu)化和完善保護(hù)水的標(biāo)準(zhǔn)體系需要開展的主要工作
   為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀形勢(shì)和客觀環(huán)境的變化, 我國(guó)提出了新的治水思路, 水資源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系也將有新的發(fā)展和完善, 在此
過程中需要重點(diǎn)注意如下幾個(gè)方面的問題。
1.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及《標(biāo)準(zhǔn)體系表》的完善和改進(jìn)要以當(dāng)前水資源保護(hù)和管理工作實(shí)踐的需求為基本出發(fā)點(diǎn)

    隨著水資源保護(hù)工作的深入推進(jìn), 其內(nèi)涵不斷充實(shí)和豐富, 對(duì)相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系提出了進(jìn)一步完善和改進(jìn)的要求。與本領(lǐng)域的工作需求及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展相比, 我國(guó)的水( 資源)保護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展相對(duì)滯后, 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系還不全面。需要重點(diǎn)補(bǔ)充、完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括水資源統(tǒng)一管理、水功能區(qū)監(jiān)督和管理、水生態(tài)保護(hù)、生態(tài)友好型水利工程、河流生態(tài)修復(fù)、生態(tài)需水等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
2.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定需要加強(qiáng)科學(xué)試驗(yàn)驗(yàn)證, 切實(shí)提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的科技水平

    目前技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定中存在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容、參數(shù)選取具有較大隨意性, 缺乏廣泛科學(xué)實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證的問題。水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的污染物允許閾值,應(yīng)該通過研究各類污染物對(duì)人體、水生生物造成的危害來確定, 包含了大量生態(tài)毒理學(xué)和流行病學(xué)的調(diào)查和驗(yàn)證結(jié)果, 反映了明確的污染物劑量和濃度關(guān)系。標(biāo)準(zhǔn)的制定在廣泛科學(xué)研究的基礎(chǔ)上, 還要考慮自身的國(guó)情和地區(qū)差異, 使作出的規(guī)定既科學(xué)合理又切實(shí)可行。因此, 加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性的驗(yàn)證, 是水保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系改進(jìn)和完善工作的重要方面。
3.調(diào)查研究標(biāo)準(zhǔn)制定過程中存在的問題, 避免標(biāo)準(zhǔn)制定與實(shí)際工作的脫節(jié)

    制定水( 資源) 保護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn), 是為了適應(yīng)科學(xué)合理的水資源開發(fā)利用的需要, 因此應(yīng)該充分考慮標(biāo)準(zhǔn)的使用要求, 避免標(biāo)準(zhǔn)制定與實(shí)際工作脫節(jié)。在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí), 要把提高標(biāo)準(zhǔn)的使用價(jià)值和滿足水保護(hù)及管理的實(shí)踐要求作為主要目標(biāo), 注意標(biāo)準(zhǔn)制定中暴露出來的問題, 正確處理好標(biāo)準(zhǔn)制定和標(biāo)準(zhǔn)使用的關(guān)系, 從實(shí)際需求出發(fā), 充分考慮使用要求。
4.注意水( 資源) 保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和特殊性的協(xié)調(diào)問題, 充分考慮水資源的區(qū)域差異
    由于水資源的區(qū)域特性, 在我國(guó)水( 資源) 保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制定中, 需要協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和特殊性, 而這一重要問題在以往的工作中被極大地忽略了, 這也是我國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的重要差距。如何在國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)( 基準(zhǔn)) 的指導(dǎo)下, 建立有效反映區(qū)域生態(tài)與環(huán)境特點(diǎn)的水資源質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn), 將是流域水環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)。
5.注意標(biāo)準(zhǔn)制定的前瞻性問題,適時(shí)制定, 適時(shí)復(fù)審
    在科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)思想的指導(dǎo)下, 水資源管理工作思路的轉(zhuǎn)變將促使新任務(wù)和新問題不斷涌現(xiàn), 作為技術(shù)支持的標(biāo)準(zhǔn)需要有一定的技術(shù)前瞻。目前, 水管理正在從單一的水質(zhì)管理向綜合的水資源統(tǒng)一管理方向轉(zhuǎn)變, 而關(guān)于水體—水生生態(tài)系統(tǒng)—陸地生態(tài)系統(tǒng)相互作用的水資源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)還是空白, 應(yīng)該成為標(biāo)準(zhǔn)體系優(yōu)先發(fā)展的方向。
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