（一）經(jīng)營城市及其實(shí)質(zhì)
　　為政一方，當(dāng)然希望有所作為。如果因循原有體制下的財(cái)政投入和建設(shè)管理模式，地方官員往往會發(fā)現(xiàn)城市建設(shè)資金捉襟見肘，城市發(fā)展受制頗多。于是，有人提出“經(jīng)營城市”的概念，贊成者有之，反對者也不少，政界、學(xué)界展開了熱烈的討論，“經(jīng)營城市”成為各個(gè)地方政府嘗試破解城市發(fā)展中資金籌措難題的一把鑰匙。
　　筆者認(rèn)為，姑且將城市管理者在實(shí)踐“經(jīng)營城市”中的過激或不規(guī)范行為擱置一邊，單從提高城市整體管理水平，重視城市經(jīng)濟(jì)體的資源合理開發(fā)這個(gè)角度看，“經(jīng)營城市”的提法還是有它的積極意義。
　　我們對“經(jīng)營城市”的理解是指城市管理者基于全局性系統(tǒng)觀點(diǎn)，運(yùn)用市場化方法，對城市的土地、市政基礎(chǔ)設(shè)施、國有企業(yè)資產(chǎn)、特許權(quán)利（如征稅權(quán)）等各類經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行綜合開發(fā)，以求實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然有學(xué)者提出經(jīng)營城市應(yīng)該把人文傳承、科技教育、治安法制等人文社會環(huán)境的發(fā)展包括在內(nèi)，但筆者認(rèn)為將這類追求公序良俗的制度性目標(biāo)納入整體城市發(fā)展的思維框架更合適，“經(jīng)營城市”還是限于討論城市經(jīng)濟(jì)資源的有效配置和合理開發(fā)為宜。
　　因此，經(jīng)營城市的實(shí)質(zhì)在于將企業(yè)管理精神引入行政管理體制，采用企業(yè)經(jīng)營管理中的一些有益經(jīng)驗(yàn)來管理城市，再造其運(yùn)作機(jī)制，促使行政體制更為高效、靈活、富有應(yīng)變力和創(chuàng)新力，是一種現(xiàn)代城市管治的思路。
　　然而，經(jīng)營城市當(dāng)中必須努力避免的一個(gè)誤區(qū)是把“經(jīng)營城市”變成政府的直接經(jīng)營，而相反應(yīng)該沿循“小政府、大社會”的方向，政府主要發(fā)揮建規(guī)立制、引導(dǎo)監(jiān)管的作用，實(shí)際的運(yùn)作環(huán)節(jié)更多依靠市場化方法，交由市場去解決。
（二）城市公用基礎(chǔ)設(shè)施是“經(jīng)營城市”的關(guān)鍵
　　如上所言，經(jīng)營城市的主要內(nèi)容是城市政府可以調(diào)配的各類經(jīng)濟(jì)資源，從地方政府的事權(quán)范圍、對政府財(cái)力的影響度看，以土地資源和市政基礎(chǔ)設(shè)施的“經(jīng)營”最為關(guān)鍵。地方政府在公用基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營管理方面，如果能探索出一套“以城養(yǎng)城、以城建城”的持續(xù)發(fā)展新路，城市面貌就有可能迅速改善，城市財(cái)力可能得以提升。
　　基礎(chǔ)設(shè)施（infrastructure）是從西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中引入的一個(gè)術(shù)語，但其使用范圍非常廣泛，有關(guān)它的準(zhǔn)確定義和內(nèi)涵也眾說不一。狹義的基礎(chǔ)設(shè)施專指提供有形產(chǎn)品的部門，如交通運(yùn)輸與能源動力部門；廣義的基礎(chǔ)設(shè)施則是在上述基礎(chǔ)上還包括教育、科研、衛(wèi)生等提供無形產(chǎn)品或服務(wù)的部門。我們通常所言的市政基礎(chǔ)設(shè)施大致按照狹義標(biāo)準(zhǔn)，指城市經(jīng)濟(jì)提供基礎(chǔ)性有形產(chǎn)品的設(shè)施包括道路、橋梁、隧道、港口、機(jī)場、能源、通訊系統(tǒng)等；同時(shí)，城市還擁有公用事業(yè)部門包括公共交通、供排水、供熱、垃圾清運(yùn)、固體廢棄物處理等。簡化起見，我們將兩者統(tǒng)稱為城市公用基礎(chǔ)設(shè)施。所以可以毫不夸張地說，基礎(chǔ)設(shè)施是城市社會、經(jīng)濟(jì)生活的重要命脈，是城市工業(yè)生產(chǎn)和居民生活的基本條件。

二、城市公用基礎(chǔ)設(shè)施的市場化運(yùn)作

（一）公用基礎(chǔ)設(shè)施市場化的背景與理論依據(jù)
　　傳統(tǒng)上，我國城市公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金由政府在財(cái)政資金中安排，政府的建設(shè)指揮部或政府性投資公司負(fù)責(zé)建設(shè)投資的具體實(shí)施。西方古典經(jīng)濟(jì)學(xué)一直將公用基礎(chǔ)設(shè)施視作公共物品，是市場失靈的領(lǐng)域，需要政府投入經(jīng)濟(jì)資源來解決這個(gè)問題。從這個(gè)意義上講，東西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論都把基礎(chǔ)設(shè)施視為應(yīng)由政府投資的禁臠之地，是公共財(cái)政承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)域，社會資金不宜介入。
　　然而，20世紀(jì)70、80年代以來的一系列變化改變了上述傳統(tǒng)認(rèn)識。
　　首先，西方現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展導(dǎo)致人們對政府行為和政府職能定位的再認(rèn)識，其中最重要的就是公共選擇理論的興起。公共選擇理論的支持者認(rèn)為可以找到一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)來界定公私兩個(gè)部門有效提供產(chǎn)品和服務(wù)的范圍，與私人物品對應(yīng)的公共物品實(shí)際上有“純公共物品”和“準(zhǔn)公共物品”之分。具有非競爭性和非排他性的“純公共物品”，如國防、外交等，由政府通過稅收籌集資金來提供給民眾看來是最為可行的辦法；而“準(zhǔn)公共物品”則由于有排他性，其受益者和成本負(fù)擔(dān)可以相對容易地聯(lián)系起來，使建立收費(fèi)取償機(jī)制成為可能。
　　在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，由此引申出“項(xiàng)目區(qū)分理論”，將公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目按照有無收費(fèi)機(jī)制和競爭性劃分為非經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目。項(xiàng)目區(qū)分理論認(rèn)為非經(jīng)營性項(xiàng)目仍應(yīng)由政府“提供和生產(chǎn)”；而經(jīng)營性項(xiàng)目完全可以由私人部門有效提供，政府應(yīng)該退出；準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目則可以由公私合作或政府提供補(bǔ)貼支持，將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性項(xiàng)目交由私人部門“生產(chǎn)和提供”。進(jìn)一步看，即便是那些應(yīng)該由政府“提供”的產(chǎn)品和服務(wù)，在具體的“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)，也可以委托私人部門來運(yùn)作，政府只借助簽訂合同、授予經(jīng)營權(quán)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、法律保障等手段進(jìn)行支持。
　　其次，世界性的思潮轉(zhuǎn)向使縮小公共部門規(guī)模、放松管制、民營化等話題彰顯出來，并最終在美國里根政府和英國撒切爾政府時(shí)期掀起大規(guī)模的公營基礎(chǔ)設(shè)施部門非國有化浪潮。這一時(shí)期，大量的能源、航空、電信企業(yè)被出售給私人投資者或推向資本市場成為上市公司。而且其后由世界銀行等研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行的專題研究表明，社會資金參與的市場化運(yùn)作確實(shí)提高了公用基礎(chǔ)設(shè)施的投資效率和運(yùn)營效率。
（二）公共基礎(chǔ)設(shè)施市場化的現(xiàn)實(shí)意義和作用
　　筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國在公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行的大部分投融資體制改革的實(shí)質(zhì)是一種結(jié)合中國國情的市場化過程。在我國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的今天，公用基礎(chǔ)設(shè)施市場化的現(xiàn)實(shí)意義體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　(1) 符合“有所為、有所不為”的總體改革思路和要求。中國經(jīng)濟(jì)體制改革通過二十年的“摸石頭過河”式的發(fā)展，已經(jīng)清晰認(rèn)識到國有經(jīng)濟(jì)不可能包辦一切，政府資源應(yīng)該集中于戰(zhàn)略性、全局性或市場失效的領(lǐng)域，因此“十六大”提出國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)按照“有所為、有所不為”的總體改革思路進(jìn)行收縮、調(diào)整和加強(qiáng)。從上面的分析看，當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究和實(shí)踐都說明絕大部分公用基礎(chǔ)設(shè)施是可以進(jìn)行市場化運(yùn)作的。
　　(2) 提高投資效率和運(yùn)營效率。為什么我們要致力建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，很大部分原因在于原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在資源配置上的低效率甚或無效率。以前我們在基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目上常常遇到的“三超”等投資效率低下現(xiàn)象，運(yùn)營成本居高不下、政府補(bǔ)貼沒完沒了等問題，與傳統(tǒng)體制下投資主體“虛位”“缺位”大有干系。公用基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革和市場化運(yùn)作，能夠較大程度上有效解決這一問題。
　　(3) 減輕政府財(cái)政壓力。這是政府吸引社會資金，推動公用基礎(chǔ)設(shè)施市場化運(yùn)作的最直接激勵因素。毋庸質(zhì)疑，地方政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期面臨著“吃飯財(cái)政”、老職工社會保障、城市建設(shè)歷史欠帳等資金需求，加之預(yù)算法規(guī)定地方政府無發(fā)債權(quán)，政府的財(cái)政壓力普遍較重。所以，即便在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府也在嘗試?yán)檬袌龌\(yùn)作來吸引社會資金參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資，增加政府財(cái)力調(diào)配的自由度，加快城市建設(shè)發(fā)展速度。
　　(4) 經(jīng)營城市的關(guān)鍵一環(huán)。如開篇所言，“經(jīng)營城市”中最重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)之一就是搞活城市公用基礎(chǔ)設(shè)施。公用基礎(chǔ)設(shè)施這一步棋走活了，城市的地價(jià)才可能上升，整體的招商引資環(huán)境才會有大的改善，因此把公用基礎(chǔ)設(shè)施的投融資改革稱作經(jīng)營城市的關(guān)鍵環(huán)節(jié)確不為過。
　　(5) 為社會資本創(chuàng)造商業(yè)機(jī)會，培育市場主體。市場經(jīng)濟(jì)是多種所有制經(jīng)濟(jì)共同繁榮的多元經(jīng)濟(jì)。改革開放以來，國內(nèi)社會資本長期在體制外或體制邊緣發(fā)展。大量的準(zhǔn)入限制，使社會資本無法參與主流經(jīng)濟(jì)的投資機(jī)會，無法快速成長。公用基礎(chǔ)設(shè)施投資在向社會資本開放的同時(shí)，為社會資本進(jìn)行大資金、長期限的投資創(chuàng)造了一個(gè)平臺，使他們可以接觸以前只有國有經(jīng)濟(jì)才能問津的大額銀行融資，積累大型項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)。
（三）公用基礎(chǔ)設(shè)施市場化運(yùn)作的模式選擇
　　公用基礎(chǔ)設(shè)施體制改革的具體方式有多種選擇，可能涉及投融資環(huán)節(jié)，也可以只限于運(yùn)營管理環(huán)節(jié)，但無論如何，這些模式都提供了不同程度的市場化機(jī)制，以適應(yīng)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)、政策目標(biāo)或特定時(shí)期的市場氣氛。通常，可供政府選擇的市場化運(yùn)作方案有管理競爭（Management Competition）、運(yùn)營的競爭性外包（Competitive Outsourcing of Operation）、BT（Build-Transfer）、TOT(Transfer-Operate-Transfer)、ROT(Renovate-Operate-Transfer)、BOT(Build-Operate-Transfer)、BOO(Build-Own-Operate)等等。
　　需要指出的是，政府在考慮采用何種方式將公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推向市場時(shí)，通常需要的因素包括：有無收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度、行業(yè)競爭性、排他性、公眾消費(fèi)心理、項(xiàng)目建設(shè)形態(tài)（存量/新建/改擴(kuò)建）。另外，改革的政治決心也非常重要，因?yàn)槭聦?shí)上即使是同一個(gè)項(xiàng)目，也可以制訂和實(shí)施從運(yùn)營管理外包到整體出售的不同程度的市場化運(yùn)作方案。
　　美國的一位民營化學(xué)者歸納了常見的公用基礎(chǔ)設(shè)施市場化運(yùn)作模式，如下表：

基礎(chǔ)設(shè)施類型 模式 描述 建成基礎(chǔ)設(shè)施 出售 民營企業(yè)收購基礎(chǔ)設(shè)施，在特許權(quán)下經(jīng)營并向用戶收取費(fèi)用 租賃 政府將基礎(chǔ)設(shè)施出租給民營企業(yè)，民營企業(yè)在特許權(quán)下經(jīng)營并向用戶收取費(fèi)用 運(yùn)營和維護(hù)的合同承包 民營企業(yè)經(jīng)營和維護(hù)政府擁有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府向該民營企業(yè)支付一定的費(fèi)用 因擴(kuò)建、改造需資本投入的現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施 租賃-建設(shè)-經(jīng)營 民營企業(yè)從政府手中租用或收購基礎(chǔ)設(shè)施，在特許權(quán)下改造、擴(kuò)建并經(jīng)營該基礎(chǔ)設(shè)施；它可以根據(jù)特許權(quán)向用戶收取費(fèi)用，同時(shí)向政府交納一定的特許費(fèi) 購買-建設(shè)-經(jīng)營 外圍建設(shè) 民營企業(yè)擴(kuò)建政府擁有的基礎(chǔ)設(shè)施，僅對擴(kuò)建部分享有所有權(quán)，但可以經(jīng)營整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施，并向用戶收取費(fèi)用 新建基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營BTO 民營企業(yè)投資興建新的基礎(chǔ)設(shè)施，建成后把所有權(quán)移交給公共部門，然后可以經(jīng)營該基礎(chǔ)設(shè)施20~40年，在此期間向用戶收取費(fèi)用 建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓BOT 與BTO類似，不同的是，基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)在民營部門經(jīng)營20~40年后才轉(zhuǎn)移給公共部門 建設(shè)-擁有-經(jīng)營BOO 民營部門在永久性的特許權(quán)下，投資興建、擁有并經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施

資料來源：摘自E.S. Savas, 《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國人民大學(xué)出版社，2002年；名詞有部分調(diào)整。

　　從商業(yè)角度看，公用基礎(chǔ)設(shè)施市場化運(yùn)作的關(guān)鍵是要建立相應(yīng)的“收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制”，只有當(dāng)項(xiàng)目具有適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金流強(qiáng)度，才會對社會投資者產(chǎn)生商業(yè)吸引力，從而順利推行市場化。目前國內(nèi)在公路交通、供氣、供水等領(lǐng)域已有收費(fèi)機(jī)制，但在軌道交通、污水處理和垃圾處理等領(lǐng)域收費(fèi)還不到位甚至尚未實(shí)行收費(fèi)。此外，政府放松對社會資本的行業(yè)禁入限制，出臺特許權(quán)經(jīng)營的專項(xiàng)法律，建立透明、規(guī)范和守信的政府運(yùn)作體系等制度安排，也是促進(jìn)社會投資者參與公用基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要前提。

三、國內(nèi)的改革實(shí)踐

　　據(jù)有關(guān)學(xué)者考證，我國最早的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目為深圳沙角電廠B，當(dāng)時(shí)作為世行支持下的國家計(jì)委四個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目之一。1995年，國家計(jì)委聯(lián)合電力部、交通部發(fā)布過關(guān)于規(guī)范特許權(quán)項(xiàng)目審批管理的通知。為籌集城市建設(shè)資金，1995~1996年上海向中信泰富、上海實(shí)業(yè)分別轉(zhuǎn)讓“兩橋一隧兩高架”、大場水廠、滬嘉高速等項(xiàng)目的部分股權(quán)，限于當(dāng)時(shí)種種因素，基本上屬于一種固定回報(bào)率下的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓。隨著1997年底開始的亞洲金融風(fēng)波帶來的沖擊，這一波公用基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革試點(diǎn)逐漸平息。這個(gè)階段的特征是投融資改革重點(diǎn)在于引進(jìn)外資，而且往往地方政府承擔(dān)了大量市場風(fēng)險(xiǎn)。
　　國內(nèi)公用基礎(chǔ)設(shè)施新一輪體制改革從1999年開始逐漸在各個(gè)領(lǐng)域展開，這一階段改革的顯著特點(diǎn)從單純吸引的外商投資者轉(zhuǎn)為向國內(nèi)民營企業(yè)等各類社會資本開放。2000年，以上海市建委牽頭的課題組拿出了《上海市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投融資發(fā)展戰(zhàn)略研究》的系列報(bào)告，明確提出項(xiàng)目區(qū)分理論，以及引進(jìn)社會資金和市場化運(yùn)作機(jī)制對公用基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制、機(jī)制進(jìn)行改革。這份報(bào)告受到了上海市高層領(lǐng)導(dǎo)的極大重視和肯定，其他省市也給予很高評價(jià)。據(jù)此，上海市首先在城域高速公路網(wǎng)和城市軌道交通網(wǎng)的投融資體制上進(jìn)行了前所未有的探索和創(chuàng)新，推出了高速公路項(xiàng)目的投資者招商（實(shí)質(zhì)是BOT模式），軌道交通網(wǎng)的“四分開”體制等具體措施。2002年更創(chuàng)造了滬杭高速公路上海段（建成項(xiàng)目）30年經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)福禧控股、亞洲單體規(guī)模第二大的竹園污水處理廠（日處理能力170萬m3）對民間投資者實(shí)行BOT招商，浦東自來水廠50%股權(quán)成功實(shí)現(xiàn)國際招商三個(gè)經(jīng)典案例。
　　北京市在2002年成功對北京自來水十廠項(xiàng)目進(jìn)行了BOT國際招商，經(jīng)過激烈競爭，三菱商事-安格力安水務(wù)中標(biāo)。2002年8月，深圳市政府宣布向國內(nèi)外社會資本轉(zhuǎn)讓涉及燃?xì)狻⒔煌ā⑺畡?wù)等市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)股權(quán)。2002年11月，香港中華煤氣公司投資12億元與南京市燃?xì)饪偣境闪⒑腺Y企業(yè)，共同經(jīng)營南京城市燃?xì)夤芫W(wǎng)……。國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施民營化呈現(xiàn)全面開花態(tài)勢，涉及各種不同行業(yè)、項(xiàng)目類型、建設(shè)階段以及投融資模式。在部分城市，基礎(chǔ)設(shè)施的投融資已初步形成了一種“政府引導(dǎo)、社會參與、市場化運(yùn)作”的新格局。
　　2002年12月，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，明確提出要運(yùn)用特許權(quán)等方式廣泛吸引國內(nèi)外資金，全面推進(jìn)供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理和公共交通等市政公用行業(yè)的市場化改革，對特許權(quán)合同的要素和運(yùn)作程序作了初步規(guī)范。建設(shè)部隨后在次年1月還召開了貫徹落實(shí)文件精神的座談會。這是第一次在全國范圍內(nèi)確立了城市市政公用行業(yè)（涉及大部分的城市基礎(chǔ)設(shè)施）的改革方向，值得我們高度關(guān)注。
　　總體而言，我國公用基礎(chǔ)設(shè)施市場化運(yùn)作的政策導(dǎo)向已經(jīng)明確，各地也開展了不同程度的嘗試和探索。但接下來的關(guān)鍵是要進(jìn)一步完善法律法規(guī)，規(guī)范政府行為，建立“誠信”政府形象，降低招商成本。據(jù)筆者了解，由于公用基礎(chǔ)設(shè)施投資周期長，有的地方由出現(xiàn)過“投資前花好稻好，投資后關(guān)門打狗”的事例，投資者特別是國內(nèi)的投資者非常看中政府行為的規(guī)范性、穩(wěn)定性，對那些“高信用等級”的“守信”政府推出的項(xiàng)目即使競爭激烈、條件苛刻也同樣趨之若鶩。這是地方政府招商中應(yīng)該著力解決的問題。