在過去的幾年里，國家在開放市政公用行業方面出臺了一系列市場化政策，使得城市污水、垃圾處理產業民營化出現了欣欣向榮的大好局面。尤其是《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》發布以來，非公經濟發展的有形障礙正被著力排解。但同時，由于相應的法律法規不健全和政府角色轉化的不到位，尤其是思想觀念轉變的不到位，使得民營企業在進入、經營城市污水、垃圾處理產業中許多困難、阻礙因素和體制性障礙仍然存在，從現實情況看，有規不依、濫用職權和敷衍拖沓等無形障礙在很多地方嚴重存在，極大的阻礙了公用行業市場化的進程。破除非公有經濟發展的無形障礙，將是下一階段改革的著力點。

　　一.簽約主體

　　在項目融資方式上，為了實施新項目，由項目的發起人及其它投資人出資，建立新的項目公司，項目公司為依法成立并有效存續的有限責任公司，項目公司作為項目的項目法人，擁有項目設施財產所有權，承擔項目的所有權利和義務，負責項目的所有事務。以近年市政公用設施項目的主流運作模式―BOT模式來講，在項目洽談過程中對于協議簽約主體的認定尚存在分歧。有一種意見，認為由投資人針對項目所設立的項目公司不具備履約的能力，在協議簽署時要求與投資方簽訂協議，而不是與投資方設立的項目公司簽訂。BOT模式的存在已有近百年歷史，按照國際通行的BOT典范和在我國改革成功的BOT實例來看，項目公司擁有公共基礎設施的特許經營權，這是BOT模式最核心、最顯著的特征。建議國家主管部門為市政公用行業的市場化規范各級政府部門的相關決策，糾正市場化過程中出現的觀念差異。

　　二.融資問題

　　BOT、TOT、PPP項目在國際上是一種成熟的經營模式，其本質上不同于其他經營模式的根本區別在于其融資方式的不同和政府的參與。

　　BOT項目按其融資信用渠道為新設項目法人融資，新設項目法人融資又稱項目融資，銀行是重要的參與者，項目融資是以項目投資所形成的資產、未來的收益或權益作為建立項目融資信用的基礎，取得債務融資，項目的股本投資方不對項目的借款提供擔保或只提供部分擔保。

　　項目融資不同于傳統的銀行貸款，但現實是多數國內銀行沒有有限追索融資的經驗和規定，銀行對這種融資方式持觀望態度。甚至一些地方政府還要在協議里明確要求，特許權協議的所有權、收益權都不能質押和抵押。

　　對于TOT項目的融資，我國《貸款通則》規定，銀行貸款不能用于權益性投資，因此，商業銀行不能為并購方購買股權提供貸款。這就在法律上設置了障礙。

　　呼吁政府對于城市污水、垃圾處理產業在銀行信用融資方面的扶持，對城市污水、垃圾處理產業的TOT項目區別于其他項目的固定資產收購，給予不同的金融政策，而且應該發展多種基礎設施融資方式、開發多種金融產品，諸如加大用于長期投資的金融產品的開發力度、放寬企業債券的發放條件、放寬信托基金的發放條件等。

　　應當鼓勵國際金融機構首選PPP合作或采用徹底的市場化方式同企業合作，政府部門應像利用外資一樣向企業提供金融政策，而不是阻礙。

　　三.監管體系

　　行業的規范和公眾利益的保證需要政府的監管，但現在的問題在于監管體系的混亂和監管的方式及理念的混亂。

　　對于現在已經初露端倪的監管模式來看，政府的角色并沒有轉化到行業的監管。政府應對市場準入、價格和產出質量進行監管，但實際上，政府從經濟、技術和行政進行了全方位的介入，包括從技術工藝的選擇、設備的選型、原材料和設備質量的檢測等等。在整個現有的不成體系的監管系統中，幾乎涉及大半個政府部門，而在監管職責不明確和觀念僵化的影響之下，霸王衙門無所不在。這種現象有悖于國家進行產業市場化的初衷，政企仍然未能分離，不同的是，政府介入的民企經營，民企不得不依附于政府向官員妥協。此時的監管就會成為腐敗的溫床和民企的桎梏。

　　政府從市政項目的直接投資方、建設方和管理方到項目的監管方，這是一個巨大的體制和思想觀念的轉換。

　　如果政府從新的服務性職能出發，以實現民主管理的體制為目標，這種背景之下的政府管理職能是責任大于權利，但是，如果是沿襲計劃管理體系的思路，將管理看作是一種行政權力和部門利益，那是需要堅決摒棄的。

　　政府應當給予企業更多的政策扶持，規劃引導，給予企業足夠的發展空間。呼吁政府按照《公司法》的規定，給予城市污水、垃圾處理產業民營化過程中的投資者和其他企業的投資者以相同的國民待遇。

　　四.保本微利

　　近年來，國家頒布的產業政策頻繁提到“保本微利”的概念，但并未對保本微利的具體內涵進行闡述。在項目操作過程中，地方政府保守勢力往往以保本微利這個模糊概念設置市場準入的隱性壁壘。

　　從相對于保本微利的另一個角度講，何謂暴利？市政公用行業的一些特性決定了其本身就難以取得暴利，諸如資本的沉淀性、政府的管治等等都使暴利的取得幾乎不可能。

　　建議國家對于保本微利的含義進行明確，像給水行業一樣，確定污水行業和垃圾行業的基本財務內部收益率，投資利潤率。

　　五.價格調整

　　在價格調整的問題上，地方政府都不愿見到污水和垃圾處理費在自己的任期內上調。盡管人民的生活水平不斷提高、市場的走向也有上調的需要，但政府仍然很難接受價格的調整。政府對價格的制定與調整一直掌有絕對控制權，因此行政干預就成了投資者收益的強有力的保證，同時也就成為難測的風險。在產業市場化過程中，投資人與地方政府達成協議之時，政府通常會答應相應價格無法上調時以財政補貼的形式補償投資人，但政府由于沒有能力補貼或者是根本不想承擔補貼而違約或者變相違約的情況時有發生。但是財政補貼并不是解決此問題的趨勢，最終還需要訴諸于價格調整來解決。于是價格調整方面的政策風險變成了企業的一塊心病。

　　實際上，水價不是發展中國水務事業的真正瓶頸，真正影響中國水務發展的根本原因在于觀念與體制。

　　價格上漲對民眾生活的壓力非常有限，對企業來說，價格的上漲并不是增加收益，而是對種種因素發生變化時帶來的損失的一種彌補措施。

　　物價水平的變化將影響經營成本的變化，通貨膨脹的上漲將影響貨幣的貶值。價格調整公式應該包含經營成本、通貨膨脹等因素，根據全國工業品零售物價指數變化定期調整服務費價格中的成本費用部分，根據全國商品零售物價指數變化定期調整服務費價格中除成本費用部分以外的價格。這是保證項目在未來能夠持續正常運行的關鍵因素。

　　在地方政府與投資者簽訂的特許經營權協議里應該對價格調整進行合理的約定，設置相應的調價公式對投資者的利益進行保障。

　　六.固定回報

　　2002年，國務院辦公廳發布了《關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》，正式開始清理和糾正固定回報項目。雖然《通知》主要針對歷史原因形成的部分外方投資項目而言，但近年一些地方政府認為某些市政公用設施投資項目也具有固定回報的特征。這種認識如果最終得到法律認可，這將會對目前我國正在積極推進的公用事業市場化工作產生極大的負面影響。

　　在污水、垃圾處理項目協議中對污水、垃圾的日處理量、價格進行約定，并且政府承諾最低水量和最小垃圾量，是項目能否長期運作的核心。處理量和價格的同時保證，使項目是否屬于“固定回報”項目產生了爭議。為了保證民營企業在保本微利的原則下有所收益，必須承諾最低水量和最小垃圾量。實際上相對固定的價格和相對固定的處理量并不能保證相對固定的收益。企業經營和管理的好壞直接影響了經營成本，產品的服務質量直接影響服務費的收取，收益怎么可能是固定回報。

　　因此，承諾最低水量和最小垃圾量、價格等，僅是企業收取回報的基礎，與收益是否固定無關。

　　“照付不議”或“或取或付”原則是BOT項目的基本準則。

　　在一些項目中，政府變相違約已有發生，其中也有以清理固定回報項目為由變相違約的情況，針對這種傾向，應對市政公用行業項目支付方式的法律定位進行明確。

　　七.招標方式

　　目前的公開招標方式存在一定的弊病，程序并不一定是科學的，因此對于城市污水、垃圾處理產業應該出臺相對適用的招標方式。

　　引入競爭是公用行業市場化非常重要的內容，經營權的招標不同于一般的工程招標，通過過程控制、通過價格調節來實現比較競爭，這種方式也是競爭，是過程的競爭。因此，競爭環節不一定就必須是招投標的競爭環節。我們認為，過程競爭方式可能更加適合整個公用行業市場化的項目。

　　八.市場環境

　　1、 惡性競爭

　　國內一些超大型項目，投標價之低創了世界之最，別說零處理的經營費用，投標價連財務費用都不夠，這種案例還要拿到一定的場合去介紹，市場混亂到如此地步。

　　地方政府和中標企業是在聯合做秀還是另有內幕。這種惡意降價、惡意競爭的做法，攪亂了市場公開、公平、公正競爭的基本原則。

　　2、 國企干擾

　　大型國有企業對市場的干擾也很嚴重，區域性國企利用長期壟斷的資源為市場化設置重重障礙，這些企業并不具備相應的綜合管理能力和市場經營理念，但卻以溢價或低價來拿項目，攪亂了基本的市場價值準則；同時，國企利用一方地方政府給予的資源到其他區域去競爭項目，異地的負成本則由國企所在地的百姓買單，攪亂了基本的市場競爭準則。這也和城市污水、垃圾處理產業民營化的宗旨背道而馳。選擇具有投資、設計、建設、運營一體化綜合操作能力的非公有制企業，是市場化的方向，否則，則會形成一個怪圈，既市場化從起點開始又回到起點。

　　3、 溢價出讓

　　在現實市場環境下，我們可以看到市場出現了一個怪圈，即溢價出讓。已高于項目資產原值若干倍的價格收購項目，此舉做法號稱為政府和企業雙贏。

　　一個愿意高價賣，一個愿意高價買，政府和企業的雙贏由誰來買單。特許權協議并不會產生社會財富。其實，這種做法從本質上是不道德的。買賣雙方把高價的費用轉給了支付污水處理費、垃圾處理費的廣大市民和企業，這是赤裸裸的魚肉百姓，這與創建和諧社會的宗旨背道而馳。

　　呼吁政府盡快規范市場環境，糾正不健康的市場因素。

　　九.輿論環境

　　希望輿論能夠正確、積極、客觀的引導城市污水、垃圾處理產業民營化的過程。不要過熱，不要歧視，形成良好的政策環境和市場環境的輿論導向。

　　十.政府誠信

　　政府的信用風險要大大高于市場風險，實際上政府的信用風險是城市污水、垃圾處理產業民營化過程中存在的最大障礙。

　　正如我們在文章開頭已經提出的BOT項目的兩大特征，一是融資信用方式，即項目融資，二是政府的介入。

　　我國部分地方政府視市政公用基礎設施項目為純粹的招商引資，但招商而不重商。諸如，地方政府支付能力有限，市場化條件尚未具備的項目經政府包裝后推介給民間資本，只會喪失地方政府的信譽。政府承諾不能兌現、政策無法落實等問題時有發生。在與地方政府簽訂的特許經營權協議中，雖然有看似對等的權利義務條款以及違約的罰則，但實質上兩個不平等的簽約主體使得企業仍然處于弱勢群體。

　　作為市政公用基礎設施的投資者、運營者，企業違約自然可以給予各種各樣的懲罰，甚至被驅逐出所在市場，但政府違約又有誰來給企業買單？

　　十一.法律保障

　　對于城市污水、垃圾處理產業民營化以及整個市政公用行業的民營化，國家應盡快出臺相應的法律法規，規范相應的具體制度，規范政府的責任、權利和義務，建立政府違約的保障體系，規范市場環境，支持和保障城市污水、垃圾處理產業民營化按照正常和健康的軌道發展。

　　市場經濟需要法律保障，非公有制經濟渴望完善的法律保護。雖然基于國家法律體系的完整和穩定考慮，要求制定一部《市政公用基礎設施特許經營法》或《BOT 項目投融資法》之類的單行法可能不是現實的和最佳的解決方案（前述問題涉及領域之廣，也并非一部單行法律能夠規范），但是現行法律規范的某些規定對非公有制經濟參與市場競爭形成阻礙卻是客觀存在的，因此我們建議國家立法機關或有關主管部門對此予以重視，并適時加以修改或做出明確的界定，如：我國《擔保法》有關“國家機關不得為保證人”的規定，如果作簡單的理解，就成為市政公用基礎設施特許經營協議政府一方難以逾越的障礙，并可能成為政府一方不遵守協議的借口。再如一些地方出臺的地方法規、政府規章將本屬于經濟合同的市政公用基礎設施特許經營協議性質界定為行政許可，強調政府部門在協議的訂立和履行中享有優益權，投資者要按照行政審批程序申請許可，“授受”地位分明，平等協商無從談起，投資者的權益無從保證。

　　此外我國現行稅法對不同所有制經濟稅賦不一的規定事實上對外資企業給予了“超國民待遇”，還有《建筑法》關于企業資質等級的規定等等，都使新興的非公有制經濟主體在市場競爭中處于不利地位。

　　十二.結論

　　在中國非公有制經濟發展的過程中，前途是光明的，道路是曲折的，這需要投資人、各級政府、社會民眾、中介機構、金融機構等的共同努力。

　　毫無疑問，市場化是解決目前中國環境問題的唯一解決方案，民營化將是市場化的主流力量。