價(jià)格監(jiān)管是水業(yè)市場監(jiān)管體系中經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的核心內(nèi)容。1998年原國家計(jì)委和建設(shè)部制定的《城市供水價(jià)格管理辦法》，確定了城市供水價(jià)格由供水成本、費(fèi)用、稅金、加上8—10%利潤的構(gòu)成原則。1998年以來，自來水價(jià)的平均增幅接近7%（包含了水資源費(fèi)的增加），但是幾乎沒有多少城市的供水公司實(shí)現(xiàn)了8—10%的利潤，這里有成本失控的因素，也有價(jià)格不到位的原因。如何建立科學(xué)的水價(jià)格管理體系，對(duì)成本的監(jiān)審是關(guān)鍵。

　　國家發(fā)展改革委員會(huì)就《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）征求意見，提出了供水定價(jià)成本監(jiān)審的四點(diǎn)原則：合法性原則、合理性原則、相關(guān)性原則和權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，具有十分正確的立意。我們相信，在城市供水行業(yè)進(jìn)行引入市場機(jī)制改革，水價(jià)管理體系沒有完善的背景下，《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》及其所提出的原則，明確了成本的組成和內(nèi)容，對(duì)理順?biāo)畠r(jià)管理體制將產(chǎn)生重要的、積極的影響。

　　但是《辦法》中提出的有些觀點(diǎn)和思路也將對(duì)城市水業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生制約，本文根據(jù)第十四次水業(yè)高級(jí)戰(zhàn)略沙龍的討論撰寫，是提交國家發(fā)展改革委員會(huì)有關(guān)部門的九點(diǎn)建議。

　　1、建議明確和強(qiáng)調(diào)《辦法》所提出的定價(jià)成本與價(jià)格的關(guān)系，明確《辦法》與1998年《城市供水價(jià)格管理辦法》的法律關(guān)系，以避免部分地方簡單將監(jiān)審成本等同于價(jià)格監(jiān)管。按照《城市供水價(jià)格管理辦法》，定價(jià)成本是價(jià)格的基礎(chǔ)，但是也需要強(qiáng)調(diào)和明確合理的投資收益。

　　2、城市供水是一種以自來水為核心產(chǎn)品的環(huán)境服務(wù)，而自來水服務(wù)除了提供自來水外，還有穩(wěn)定性（如水壓）、安全性（如水質(zhì)）、持續(xù)性（如富余儲(chǔ)備能力）、服務(wù)性（如提供維修服務(wù)的水平）等許多要素。約束供水成本意義重大，但是如果拋開服務(wù)水平，單純監(jiān)審成本，將有可能迫使運(yùn)營企業(yè)為簡單控制成本，降低服務(wù)質(zhì)量。另一方面，自來水是生活必需品，供水服務(wù)具有很強(qiáng)的社會(huì)性，社會(huì)關(guān)聯(lián)面寬，而社會(huì)性的成本難以完全量化。因此，成本監(jiān)審需要與服務(wù)監(jiān)管連同一起進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)管，不宜完全獨(dú)立監(jiān)審。建議此《辦法》需要以價(jià)格部門為主導(dǎo)，與行業(yè)監(jiān)管部門共同制定，協(xié)同實(shí)施。

　　3、投資規(guī)劃與成本形成密切相關(guān)，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是已有超前設(shè)施的處理問題，二是如何控制新的投資增量。按照目前的供水建設(shè)體制，供水設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的主體一般是城市人民政府，設(shè)施建設(shè)超前大部分實(shí)際上是由于地方政府的投資規(guī)劃所造成。因此，我們贊同，“因過度超前建設(shè)而增加的投資成本不能全部由當(dāng)前消費(fèi)者承擔(dān)”的提法，但是，因過度超前建設(shè)而增加的投資成本也不能因此由供水企業(yè)來承擔(dān)，而應(yīng)該主要由地方政府來承擔(dān)。事實(shí)上，超前建設(shè)而增加的投資成本是政府、企業(yè)、消費(fèi)者三方的平衡，是三方責(zé)任的重新分配過程。在具體城市中，因?yàn)橐?guī)劃控制程度的不同，對(duì)供水安全性程度、穩(wěn)定性要求的不同，不同城市對(duì)設(shè)施投資的超前性會(huì)有很大的區(qū)別，不宜做統(tǒng)一規(guī)定。另一方面，投資規(guī)劃與成本的關(guān)聯(lián)，不僅體現(xiàn)在已建成的超前設(shè)施的處置上，也體現(xiàn)在供水行業(yè)今后的投資發(fā)展上，建議在《辦法》中明確新的投資成本與水價(jià)形成之間的關(guān)聯(lián)：政府審核同意的投資要么合理地進(jìn)入價(jià)格，要么由政府財(cái)政來承擔(dān)的。2005年底松花江污染事件以來，由于國家對(duì)供水安全性的強(qiáng)調(diào)，各城市超前投資的傾向有所加強(qiáng)，《辦法》對(duì)超前投資的約束，對(duì)控制成本及水價(jià)將起到積極的影響。如果從控制水價(jià)出發(fā)需要統(tǒng)一規(guī)定科學(xué)的超前量是必要的，那么超出標(biāo)準(zhǔn)的戰(zhàn)略性、儲(chǔ)備性超前投資則需要由政府財(cái)政來負(fù)擔(dān)。

　　4、目前，國際通行的、排除地區(qū)差異的績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，在中國供水業(yè)還沒有建立起來，《辦法》中涉及產(chǎn)銷差率等關(guān)鍵性指標(biāo)，其概念定義目前在行業(yè)中并不明確和統(tǒng)一，以次為基礎(chǔ)所設(shè)置的數(shù)值也就難以合理。在這樣背景下，建議《辦法》首先應(yīng)該對(duì)所涉及的概念進(jìn)行的明確定義，為進(jìn)一步的成本監(jiān)審提供科學(xué)基礎(chǔ)。

　　5、中國供水行業(yè)由于屬地經(jīng)營，地區(qū)差異極大，在指標(biāo)數(shù)值的設(shè)定上不宜制定過細(xì)的、統(tǒng)一的成本指標(biāo)體系。在中國城市化率迅速提高的背景下，供水行業(yè)還要經(jīng)歷一個(gè)快速發(fā)展期，引導(dǎo)公眾過多地關(guān)注成本細(xì)節(jié)既不利于行業(yè)發(fā)展，也不利于價(jià)格部門的監(jiān)審。所以，《辦法》在明確成本組成的前提下，應(yīng)集中關(guān)注企業(yè)效率的逐步提高和成本的逐步壓縮。建議對(duì)具體的產(chǎn)銷差率指標(biāo)以本供水公司的歷史比較為主導(dǎo)，《辦法》可以要求所有供水企業(yè)在建立完善水量計(jì)量制度上，強(qiáng)制性安裝各級(jí)計(jì)量設(shè)備，保障數(shù)據(jù)的真實(shí)性，將本身績效的提高速度作為定價(jià)成本監(jiān)審的前提。這一歷史比較的方式可以適用于大部分具體成本指標(biāo)。在制度設(shè)計(jì)上，還需要使企業(yè)可以獲得成本減少的部分收益，以保障企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的積極性。

　　6、人員數(shù)量和工資是成本監(jiān)審的敏感話題，建議以人員成本所占總成本比率為核心指標(biāo)，回避具體的人員數(shù)量和人員工資水平這些計(jì)劃色彩過強(qiáng)的指標(biāo)。同樣運(yùn)用歷史數(shù)據(jù)比較法進(jìn)行監(jiān)審，也可以同時(shí)進(jìn)行不同城市和公司之間的橫向比較。

　　7、供水行業(yè)正在進(jìn)行以引入市場機(jī)制為核心的改革，特許經(jīng)營制度逐步建立完善，供水企業(yè)的經(jīng)營主體在多元化，既有傳統(tǒng)的國有供水公司，也有外資、民營等社會(huì)企業(yè)參與經(jīng)營。在成本監(jiān)審上，不同主體的標(biāo)準(zhǔn)和原則應(yīng)該是一樣的，但是所依托的手段可以有所區(qū)別。體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在沒有充分的水價(jià)保證的背景下，社會(huì)企業(yè)不可能愿意做超前投資，愿意超前投資是政府而不是企業(yè)；第二，特許經(jīng)營在制度上支撐產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，如果產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離得以有效地實(shí)施，供水投資成本可以剝離在水價(jià)之外，保留在政府財(cái)政系列之中，因此，特許經(jīng)營體制之下的成本監(jiān)審，其重點(diǎn)應(yīng)該在運(yùn)營成本的監(jiān)審，這樣可以有效回避投資責(zé)任的成本界定問題；第三，特許經(jīng)營制度所設(shè)置的準(zhǔn)入競爭環(huán)節(jié)，如果運(yùn)用得當(dāng)，一定程度上可以實(shí)現(xiàn)成本的優(yōu)化，成本監(jiān)審的壓力可以減小，《辦法》對(duì)這種情況下的規(guī)定可以更加原則。

　　8、水資源費(fèi)事實(shí)上是由供水企業(yè)代收的政府行政性收費(fèi)，而且其所占比例在供水成本中的逐年大幅度提高，水資源費(fèi)的高低并不是供水企業(yè)的管理能力所能夠控制，因此簡單地將水資源費(fèi)放入定價(jià)成本中，不利于一般公眾監(jiān)督供水公司的合理成本。建議將水資源費(fèi)不作為成本的組成，而作為供水價(jià)格的一種行政附加，直接進(jìn)入價(jià)格之中。

　　9、原水費(fèi)用的管理另有《水利工程供水價(jià)格管理辦法》進(jìn)行管理，且其定價(jià)原則與供水公司的效率管理不直接關(guān)聯(lián)，簡單將原水費(fèi)用作為供水公司的成本，將掩蓋原水工程成本的合理性，將原水成本的矛盾和壓力轉(zhuǎn)移給供水公司，不利于對(duì)原水成本的監(jiān)管，不利于行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此建議，在有原水工程，并且以獨(dú)立公司法人運(yùn)做原水的城市，將原水工程成本及合理收益以獨(dú)立水價(jià)附加的形式進(jìn)入水價(jià)，獨(dú)立進(jìn)行價(jià)格管理，讓公眾清楚價(jià)格的合理組成。

二〇〇六年十二月